1998年诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森认为：贫困的真正含义是贫困人口创造收入能力和机会的贫困；贫困意味着贫困人口缺少获取和享有正常生活的能力。而朗特里（Rowntree）和布思（Booth）在1901年撰文认为：“一定数量的货物和服务对于个人和家庭的生存和福利是必需的，缺乏获得这些物品和服务的经济资源或经济能力的人和家庭的生活状况，即为贫困（周雪瑛，赵利2015）”。由于地理位置、自然环境和资源禀赋差异很大，甘肃革命老区各县区产业发展层次和贫困程度也相差悬殊。

（一）扶贫任务差别大，导致县区扶贫发展不平衡

甘肃革命老区贫困人口分布不均，呈带状、片状分布的特征明显。比如六盘山区，贫困人口多，贫困程度深。国家统计局数据显示，2014年中国14个集中连片特困地区农民人均纯收入平均值是6302元（人民币，下同），而六盘山片区只有5358元，位列最后一位；14个片区的平均贫困发生率为17.1%，六盘山片区则是19.2%，高于平均水平，列倒数第五。

六盘山片区自然条件差距和基础设施建设问题尤为突出。片区人均占有水资源不足全国平均水平的二成，且是中国水土流失最为严重的地区之一。交通等基础设施普遍落后，严重制约了产业发展和民众生产生活水平的提高。六盘山片区所辖的兰州市榆中县，很多年逾古稀的老人祖祖辈辈在“没电没水没路”的深山里与贫困斗争，“十年九旱”的恶劣条件和基本与外界“隔绝”的羊肠小道，令他们直叹“脱贫无路，致富无门”，这在异地搬迁后的近几年才得以转机。^[17]

1.任务差别大，平凉制定脱贫时序

平凉市庄浪、静宁、泾川、灵台、崆峒4县1区是国家片区贫困县，崇信、华亭2县是省列“插花型”贫困县。^[18]贫困人口大多分布在自然条件严酷的关山林缘区、干旱山塬区、黑河流域和少数民族乡村四大贫困片带，解决这些村和人口的贫困问题，成本高、难度大。按照五年脱贫规划要求，平凉市每年需要实施整村推进150个以上，年均完成减贫8.5万人以上，才能如期完成脱贫目标，脱贫任务艰巨、时间紧迫，实现整体脱贫难度较大。综合考虑各县（区）扶贫攻坚任务、工作难度、扶贫成本、资金投入等因素，平凉市政府制定的脱贫时序计划是：崆峒区2015年实现基本脱贫，泾川、灵台、崇信、华亭四县2016年实现基本脱贫，庄浪、静宁两县2017年实现基本脱贫，全市整体实现基本脱贫。^[19]

2.贫困人口多寡和困难大小差别明显，庆阳分步完成脱贫任务

庆阳市庆城、环县、华池、合水、宁县、镇原、正宁7个县属六盘山特困片区县，西峰区属全省“插花”县。2011年省上认定庆阳市贫困人口93.49万人，贫困面为40.55%。到2014年年底，全市贫困人口下降到47.62万人，贫困面为20.8%。^[20]2015年12月23日，庆阳市扶贫办预计，到2015年年底，西峰、正宁、合水3县（区）可实现整体脱贫，全市143个贫困村13万贫困人口将稳定脱贫。^[21]

3.特殊脱贫困难影响会宁脱贫工作进度

会宁县也是属于六盘山集中连片特殊困难地区，据精确统计，截至2015年年底，会宁县仍有有贫困村128个，贫困人口29285户13.26万人（一般贫困户10.27万人，扶贫低保户2.99万人），贫困发生率24.72%。根据贫困村自然条件和发展基础，按照甘肃省和白银市“前三年集中攻坚、后三年巩固提高”的阶段安排，会宁县确定2015年脱贫2.3万贫困人口，2016年和2017年各脱贫4.2万贫困人口，2017年底全县扶贫对象人均可支配收入达到4000元以上，贫困发生率控制在8%以下，到2020年全县贫困发生率控制在5%以下，绝对贫困基本消除。由于扶贫任务重，自然条件差，会宁县的扶贫发展若置于甘肃革命老区16个县区当中，已经有了一段距离。(www.daowen.com)

（二）贫困程度差异大，基层政府扶贫工作困难差别大

从基层扶贫工作角度分析革命老区“精准扶贫”问题，在单个县区内比较研究发现，贫困人口主要集中在自然条件差、基础设施薄弱、社会事业发展程度低的山区、干旱缺水地区、资源匮乏地区。这些地区农民自我发展能力弱，脱贫成本高、难度大，而且已脱贫的群众极易返贫。

1.乡镇之间贫困差异程度大

甘肃革命老区除会宁县之外，有15个县区位于六盘山以东，区域内多山川、沟壑。不但县区之间，而且乡镇之间受地理环境、自然条件等因素制约而导致的贫困程度差异很大。单纯选取农民人均收入一个指标来比较，在16个县区当中随机选取合水县3个乡镇和会宁县两个乡镇可以发现，人均收入差距超过3.5倍。平均收入较低则说明最低收入更低，也说明贫困程度更为严重。

图1-2　2014年合水县三个乡镇人均收入比较

图1-3　2014年会宁县会师镇与老君乡人均收入比较

2.乡镇范围内行政村之间贫困差异程度大

甘肃老区地处黄土高原，受自然条件和地形地貌影响程度较大，即使在同一乡镇范围内，级差地租的影响也会存在。虽然目前老区大多数行政村已经实现了硬化道路通村，但是通过调查发现在距离乡镇、县城的距离，距离省道、国道的距离，人均耕地面积和土地条件（塬面土地还是山地）等方面，差距悬殊，导致不同行政村之间农民平均收入相差悬殊。同时，调查还发现，许多扶贫产业和项目都会选择处于交通条件较好，处于省道和国道沿线曝光率较高的区域，越是偏僻，越不容易得到扶贫项目支持，这也将进一步促使村级脱贫的平衡发展。