扶贫干部是政府专门从事扶贫开发职能部门的工作人员。基层扶贫干部在执行扶贫政策时的腐败，不但影响精准扶贫工作效果，而且对于维护社会公平正义也会产生负能量。

（一）救济性扶贫政策执行过程中腐败严重

2015年8月，庆阳市、县（区）纪检监察机关两年共查处扶贫系统贪污、挤占、截留挪用等违纪违法案件19件，处理人员37人，给予党政纪处分32人，其中涉及科级干部7人，一般干部1人，村组干部24人，移送司法机关1人，组织处理4人。^[10]

2015年12月，平凉市纪委通报了8起群众身边的“四风”和腐败问题（详见表1-2）。^[11]

表1-2　平凉市8起涉扶贫违法问题

续表

会宁县纪委于2015年6月28日通报了多个乡镇10起典型腐败问题，具体情况如表1-3所示。^[12]

表1-3　会宁县10起典型腐败案件

续表

通过以上统计可以看出，扶贫政策执行过程中存在的腐败具有如下特点：一是腐败多发生在基层，违纪违规人员多为村镇干部；二是腐败发生面广，对扶贫工作产生的负面影响大；三是腐败情节严重，影响扶贫效果。

（二）创业扶贫政策落实走样，扶贫工作缺乏可持续支撑

为了鼓励农村创业，实现创业脱贫，省政府在养殖、土地流转等方面出台了很多支持政策，但是在政策落实过程中，基层干部出于追求政绩甚至是获取不当利益，使这些政策在执行过程中出现了很多违规现象，有违政策制定的初衷。(www.daowen.com)

1.创业经营获利靠政府补贴而非经利润，创业扶贫政策落实效率低

土地流转扶贫政策效率低。自双联扶贫政策实施以来，推动土地流转成了转变农业发展方式、推动农村创业和助推精准扶贫工作的重要举措。然而，由于土地流转市场机制不健全、农业的弱质性和农村的偏僻性（马永祥，毛粉兰2015），致使甘肃老区农村以土地流转推动农村创业的政策在落实过程出现了和政策宗旨相悖的问题。基层政府出于完成上级下达的任务，急于促成土地流转合同的签订。另一方面，由于农业种植产业缺乏市场调查，农产品局部和阶段性过剩，导致经营无利可图甚至亏损。在这种情况下，基层干部用支持创业的财政经费支持土地流转，在土地流转过程中只关注促成流转的数目，不关注土地流转质量。例如，经过调查发现，庆阳市宁县良平乡土地流转市场价为100元/亩，如果列入土地流转扶持项目，价格可达到300元/亩。流转后的土地大部分依旧种植普通农作物，按照市场粮食价格计算，流转价格高于120元/亩，基本无利可图。土地流转经营的利润就靠高出市场价格的每亩200元价差。土地流转价格高出市场价，对于普通农户是利好消息，也能部分起到脱贫作用，但是这样的土地流转政策缺乏可持续性。

金融扶贫贷款审查不严，影响扶贫效果。近年来，甘肃革命老区在金融支持产业扶贫方面不断探索，取得了以金融支持产业扶贫的“庆阳模式”为代表的金融支持产业扶贫新路子（许尔忠，齐欣2015），获得了明显的扶贫效果和较大的社会影响。但是，经过抽样调查发现，庆阳、平凉农村金融支持产业扶贫过程中存在一些问题。第一，政府部门“重贷款发放，轻贷款回收”的问题（李澍亚，孙立平，甘团粒2015）。如，庆阳市宁县2013年有1项支持养殖脱贫的3万元贷款，由于养殖户不具备基本素质，贷款发放后，其养殖的绵羊部分死亡，剩余部分则越养越瘦，导致贷款到期无法偿还。第二，部分扶贫贷款被基层干部用来放高利贷获利。部分村干部利用贫困户资格申请政府贴息贷款，然后高息借出，产生了恶劣的社会影响。

2.扶贫资金截留，专项扶贫资金使用效率低

由于专项扶贫资金使用过程中的监管和控制不到位，令资金截流而形成了扶贫资金“沙漏”。据调查，扶贫资金“沙漏”主要有如下三种。

一是被村、镇两级政府截留，以弥补办公经费的不足。近年来，由于“大学生就业援助”政策的实施和乡镇在引导帮助群众发展生产、脱贫致富、社会管理、公共服务等方面的作用越来越重要，基层乡镇工作人员大幅增加，导致乡镇公用经费变得异常紧张。截留扶贫资金就成为乡镇补充公用经费的重要渠道，这也是造成部分乡镇虚报、套取、截留、挪用扶贫项目资金的主要原因。村级行政组织由于没有正常的经费来源和保障，截流经费现象非常普遍。比如扶持养殖的扶贫资金在发放过程中，一般不是以现金形式发放，而是由县政府扶贫机构将牛或者羊购买后向贫困户发放。在此过程中截途径为：扶贫机构采取虚报远高于市场价购的高价而截流资金；村级行政组织将部分牛羊转卖变现留作经费。

二是被贪污和挪用。随着扶贫开发工作进入攻坚阶段，中央和地方政府扶贫资金投入更大、项目更多。大规模的资金投入让一些基层干部“有机可乘”，通过暗箱操作、虚报冒领、大量侵吞国家惠民资金。来自纪检监察机关的数据却显示，涉农扶贫款正在成为“唐僧肉”。这种现象不光存在于甘肃革命老区，在全国也具有普遍性（如图1-1所示）。

三是扶贫款流向政绩工程。在农民居住集中的地区，公路沿线村民住宅外墙全部被免费粉刷了。很多扶持产业扶贫的养殖工程，都集中在公路沿线或是在村里主要容易看到的地方。调查甚至发现，如果把猪舍建在大门口，就能支持，建在住宅后面不容易看到的地方就不予支持。

图1-1　2015年前11个月全国涉农领域犯罪情况

资料来源：扶贫款成“唐僧肉”？甘肃列清单堵漏洞.新京报http://paper.chinaso.com/detail/20160229/1000200032869521456702851414553068_1.html。