巴西政府扶贫工作的系统性和耦合性体现在其充分考虑到了贫困的复杂性、多维度特征和贫困人口利益诉求的多样性问题，所以，其创新之处在于首先建立起多层次的贫困识别体系，在此基础上进行减贫干预，分类施策，针对特困群体实施保障基本生存利益的扶贫政策，针对有发展能力的贫困群体实施保障发展利益的就业激励和教育保护等计划，“输血”与“造血”并存，为脱贫开拓出立体化、多元化路径。

1.多维度的贫困识别

在贫困人群识别的过程中，拉美地区的绝大多数扶贫政策都不以个人或家庭的经济收入为单一认定指标，其他纳入考量的因素包括社区环境、既有政策的可及性、身体和年龄条件，以及教育和营养水平等。这一整体性的视角有利于更全面地评估贫困的风险因素，提升扶贫政策的实际效果。巴西现有的社会计划登记系统、税卡制度、农村社会福利计划的识别方式是已经形成一定系统的、可行的识别贫困群体的方式。

（1）社会计划登记系统^[12]

类似于中国精准扶贫系统中的“建档立卡”，巴西政府于2001年建立起一套社会计划登记系统，该系统将家庭人均收入在最低工资一半以下的家庭信息登记在册，以便在进行社会救助和扶贫时可以准确定位受助人口，具体流程如下：符合条件的个人和家庭可以到登记中心自主申请，每个贫困家庭将获得一张登记卡片，该卡片包括40个住户特征指标和100多个个人特征指标等基本信息，登记后，政府部门可以共享共建贫困家庭的信息，为实施干预政策提供了方便快捷的人员定位。到2013年，巴西政府已经基本建立了覆盖巴西城乡所有贫困和弱势群体的基于互联网的在线数据库系统。巴西政府的统一登记系统提高了识别符合条件的家庭的准确性，避免遗漏和误瞄准两类偏误，同时有力地简化了行政工作，为整个福利制度的持续改革和完善创造了条件。

（2）税卡制度^[13]

巴西能够准确识别贫困人口的收入信息源于其全国统一规范的税卡制度。巴西公民每人都有的一张税卡记录了每个人的收入、纳税情况等信息。税卡就像身份证一样，号码唯一，信息唯一。在贫困人口登记个人信息时，系统根据个人税卡号码自动识别个人和家庭的收入情况。家庭人均月收入在70雷亚尔（约合123元人民币）以下即为贫困家庭，贫困家庭的成员可以领取家庭补助金并参与其他扶贫和社会救助项目。贫困人口的退出也基于税卡识别的收入信息，当家庭人均月收入超过贫困标准2倍以上，系统会自动剔除该家庭信息，贫困家庭将无法领取家庭补助金。已经脱贫的贫困人口如果返贫，则可以在每6个月更新登记信息时，重新进入系统并领取家庭补助金。

（3）农村社会福利计划（PSR）的识别^[14]

该计划将从事农业的非正规工人纳入受益对象的范畴，女性年龄在55岁及以上和男性年龄在60岁及以上，能证明曾经在采矿、农业或渔业从事非正规就业过的，并且缴纳十年及以上社会保险的人群，就有资格每月申领一份相当于最低工资的养老金，这项计划由巴西劳动部和社会保障部负责。

2.准确施策：保基本与促发展并举

巴西政府关注到贫困群体内部的异质性，不同的贫困人口有不同的发展诉求，为有针对性地回应贫困人口的需求，解决普遍性的饥饿、就业、教育、养老等问题，巴西政府采取不同的减贫政策，同时，针对贫困户的年龄、收入等，每个政策都有特定的施策方案和主体，做到了精确到户到人。

（1）满足基本生存需求：“零饥饿”计划^[15](www.daowen.com)

1988年，巴西颁布宪法，尝试把“零饥饿”计划作为国家减贫战略目标，启动了持续福利计划（BPC）和农村社会福利计划（PSR）。随后巴西在“零饥饿”计划目标下，成立“社会发展与反饥饿部”专门机构，其主要职责有三项。

一是实施家庭救助金计划，对贫困家庭实施救助，瞄准对象是贫困家庭（人均月收入70～140雷亚尔之间，以及极端贫困家庭，人均月收入低于70雷亚尔）；二是社会救助，给65岁以上老人和残疾人提供社会救济和最低生活保障；三是反饥饿，向所有贫困人口提供食品，在农村鼓励小农进行种植。每年用于社会发展与反饥饿部的预算就达到120亿美元。每天中午，巴西的穷人只要花1雷亚尔就可以在大众食堂饱餐一顿，食堂里菜品丰富，价廉物美。每逢圣诞，食堂还免费向穷人开放，让他们可以聚在一起享用丰盛的圣诞大餐，除了美味的火鸡外，还有慈善机构赠送的日常生活用品。这是政府为改善穷人生活推行的“零饥饿”计划的一个组成部分。该计划涉及30多组共同促进的行动，在国家、部门和地方层面实施。

在国家层面，政策改革着重关注创造就业机会、创收、社会保护，对小规模耕作予以支持并加快土地改革。

与食品和营养相关部门的行动包括：食品券、紧急供膳，由公共粮食库存提供；食品安全、母婴营养；学校供餐及营养教育。

在地方层面，根据城市和农村的不同需要制定政策，着重关注为小农提供更好的服务；建立粮食银行；改进粮食储存基础设施；令超市改善食品管理；发展城区农业等。

（2）满足发展需求

其一，助学补助金计划^[16]。1995年，巴西启动了助学补助金计划。该计划规定，政府向贫困儿童的母亲发放一定数额的现金补助，条件是她们得让孩子在学校保持就学，不得辍学。该计划最早是一个市级项目，1995年首先在坎皮纳斯市和首都巴西利亚的郊区实施。计划规定，每个家庭每年可享受政府发放的约合15美元的补助金，但条件是家庭中6～15岁的儿童必须在1～8年级上学，并且到校率至少达到85%，到1998年，全国已有60多个地方性的助学补助金计划付诸实施，覆盖约20万个家庭。到2001年末，该项目覆盖了5526个市的98%的贫困家庭，使480万家庭的820万儿童受益，政府总计补助金额达到7亿美元。

其二，根除童工计划^[17]。巴西全国约有91.2万16岁以下的童工在煤厂、陶器厂和糖厂等野外的工厂从事繁重艰苦、有损健康的工作。该计划规定生活在城市的童工将每月得到政府补助40雷亚尔（约合13.8美元），生活在农村的童工每月得25雷亚尔（约合8.6美元）。

其三，第一次就业计划^[18]。这是专为16到24岁、第一次就业的低学历青年准备的。青年失业是巴西失业问题中较为突出的现象之一，在失业人员中，该年龄段的比例占到约45%。该项目主要通过部分减免税收或发放补贴等方式，鼓励企业招聘无工作经验的年轻人。享受政府资助的企业必须保证在12个月内不解雇该类受雇者；如有违反，每解雇一人将被处以345雷亚尔的罚款。如果符合要求的年轻人想自己创业，政府还会提供低息贷款及经营方面的指导和培训。据估计，该计划从2003年7月实施以来，已有超过50万青年人从中受益。政府还计划投入5亿雷亚尔经费，为150万青年人提供职业培训。

其四，持续福利计划^[19]。该计划就是社会救助型养老金计划，主要为农村老年人和残疾人提供以政府为主导的、非缴费型的社会救助津贴。政府每月向年龄在70岁及以上（在2003年年龄降低至65岁）的老年人、残疾人，以及家庭人均收入低于最低工资的四分之一的人群转移发放一次最低工资。该计划由巴西社会发展部和社会保障部负责管理实施，其资金来源很单一，即巴西联邦政府。按照计划规定，每隔两年对领取救助型养老金者开展一次资格审查。