自1986年贫困地区扶贫开发工作小组成立，政府就正式开始有计划、有组织、大规模、以经济发展为导向的开发式扶贫工作，特别是在1993年至2000年的“八七”扶贫攻坚阶段，政府大力实施区域开发，力图通过创造良好的农村产业发展的基础条件来改善贫困群体的外部境遇，^[10]增加农业产出和非农收益以摆脱贫困。但是，开发式扶贫要求贫困群体通过参与经济活动、发展生产来脱离贫困状态，这必然会面临两种局限。一是与我国的贫困人口结构不匹配。随着扶贫工程的推进，剩余贫困人口集中于老弱病残等缺乏劳动参与能力的人群，他们参与开发的条件有限。二是贫困的风险因素复杂，开发式扶贫对贫困预防和促进人的全面发展的功能不足。^[11]面对这一现实困境，政府在2001年至2012年的以村庄为基础的参与式扶贫阶段中开始规划保障性扶贫路径。2008年提出将农村扶贫开发与最低生活保障制度相衔接，随后推出了“五保”供养、合作医疗、新农保等福利保障政策，一定程度上增加了贫困群体的非农收益，但这些保障性扶贫政策处于孤立、低水平运行状态，在当时的扶贫阶段中并没有得到充分重视。^[12]

进入精准扶贫阶段后，在开发式扶贫的基础上，保障性扶贫得到了前所未有的关注，并向综合保障性扶贫方向发展，开发式与保障性扶贫相统筹的新型路径应运而生。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》直接、明确地将“两不愁三保障”作为重要扶贫战略内容，将社会保障兜底作为精准脱贫的核心手段之一。此后不断出台各类相关文件，切实促进保障性制度与扶贫工作的融合对接，突破传统社会保障制度范围，涉及生活、健康、居住、养老、教育、就业、社会融入、市场参与、社会服务、精神慰藉等与贫困群体日常需求有关的方方面面。^[13]

综合保障性扶贫的政策价值表现如下。首先，综合保障性扶贫突出对弱势群体的关怀，弥补了开发式扶贫的政策盲点。经济发展注重效率逻辑，而扶贫注重公平逻辑，二者之间存在天然的张力，且越到扶贫后期张力就越大，综合保障性扶贫则对此类人群作出了政策倾斜，除了利用社会保障政策为其基本生活安全进行兜底外，还建立了多元化保障体系，有益于抑制社会分化。其次，综合保障性扶贫缓解了支出型贫困风险。开发式扶贫以经济创收为政策目标导向，用做“加法”的形式“扩大入口”，积累物质资本，但贫困越来越具有多元性，致贫风险多样化，尤其是因病致贫、返贫问题极其普遍，由此造成的支出型贫困是对先前积累的物质资本做“减法”。事实上，现阶段的国情下贫困群体的“加法”效度并不大，脱贫标准整体较低，所以基本生活多在贫困线上徘徊，“减法”速度超过“加法”速度的风险发生概率非常大，可能会严重影响脱贫的可持续性和稳定性。综合保障性扶贫通过构建医疗救助、大病保险等保障体系降低了“减法”频率，预防贫困的发生，“堵紧出口”，提高了贫困群体的抗逆力。再次，综合保障性扶贫满足了个人能力建设和人力资本积累的需求。健康的体魄、良好的受教育水平、一定的劳动技能是人力资本的重要组成内容，也是实现脱贫致富的重要素质。综合保障性扶贫充分重视个体的发展内生力，不断推进医疗健康服务和教育的可及性，加快就业促进和职业培训的力度，激发人力资本潜能，助力打造高质量脱贫成果。

总的来说，纵观改革开放40余年，与贫困斗争的历史见证着政府对贫困认知的深入和贫困治理政策的变迁。各时期的扶贫政策既具有历史性和阶段性，又具有继承性和发展性，精准扶贫政策就是在对以往扶贫政策改进与创新的基础上逐步发展而来的，具体表现为贫困认知由单一向多维转变，扶贫方式由“区域式大水漫灌”向“个人式精准滴灌”转变，扶贫理念由“输血”的消极贫困观向“造血”的积极贫困观转变，扶贫主体由政府主导向多主体合作转变，扶贫路径由开发向开发和综合性保障并存转变，等等。从最初的依靠农村体制改革扶贫到现阶段的精准扶贫，党和国家在探索中成功走出了一条具有中国特色的精准扶贫之路。

【注释】

[1]孔繁金.改革开放以来扶贫政策的历史演进及其创新——以中央一号文件为中心的考察[J].当代中国史研究，2018，25（02）：111-120，128.

[2]张琦，冯丹萌.我国减贫实践探索及其理论创新：1978—2016年[J].改革，2016（04）：27-42.

[3]曾小溪，汪三贵.中国大规模减贫的经验：基于扶贫战略和政策的历史考察[J].西北师大学报（社会科学版），2017，54（06）：11-19.

[4]汪三贵.中国扶贫绩效与精准扶贫[J].政治经济学评论，2020，11（01）：130-148.

[5]邢成举，李小云.精英俘获与财政扶贫项目目标偏离的研究[J].中国行政管理，2013（09）：109-113.(www.daowen.com)

[6]吴忠民.从平均到公正：中国社会政策的演进[J].社会学研究，2004（01）：75-89.

[7]贺东航，孔繁斌.公共政策执行的中国经验[J].中国社会科学，2011（05）：61-79，220-221.

[8]王雨磊，苏杨.中国的脱贫奇迹何以造就？——中国扶贫的精准行政模式及其国家治理体制基础[J].管理世界，2020，36（04）：195-209.

[9]李先军，黄速建.新中国70年企业扶贫历程回顾及其启示[J].改革，2019（07）：16-26.

[10]黄承伟.中国特色扶贫开发道路不断拓展[N].人民日报，2018-08-26.

[11]杨宜勇，吴香雪.农村反贫困：开发式扶贫与社会保护的协同推进[J].西北人口，2016，37（03）：1-7.

[12]左停，徐卫周.从二维并行到一体互嵌：2020年后开发式扶贫与保障性扶贫的统筹发展[J].华中科技大学学报（社会科学版），2020，34（02）：39-46.

[13]左停，徐卫周.综合保障性扶贫：中国脱贫攻坚的新旨向与新探索[J].内蒙古社会科学（汉文版），2019，40（03）：36-44，213.