在1978年，按当年价现行农村贫困标准衡量，农村居民贫困发生率为97.5%，农村贫困人口规模7.7亿，农村地区呈现普遍贫困状况。同时，十一届三中全会后农村地区率先开始了经济体制改革，1979年党中央发布了促农发展的纲领性文件《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，提出发展农业生产力的25项政策和措施，其中特别要求对老、少、边、穷地区“从财政、物资和技术上给这些地区以重点扶持，帮助它们发展生产，摆脱贫困”，“对其他地区的穷社穷队，也要帮助他们尽快改变面貌”，就此逐步规划出了依托体制改革开展扶贫的基本工作思想。以农村体制改革推动减贫的内容如下。

第一，在经营体制方面，废除人民公社体制，推行家庭联产承包责任制。该制度将土地经营权和剩余索取权赋予农户，显著增加了农户的劳动收益，极大地提高了农户的生产积极性，成为活跃农村经济的重要制度保障。第二，在流通体制方面，取消统购统销政策，扩大农产品价格市场调节权限，维护农户的利益，促进农村经济向市场延展。第三，在金融和就业体制方面，支持乡镇企业崛起，恢复银行和贷款业务，鼓励农村剩余劳动力进城务工，资金回流返乡，为农村经济发展注入了强大的活力。此外，这一时期政府还开启了专项扶贫，推行以工代赈、“三西”农业建设、发展农村教育等政策，多方位地提高农民创收能力。(www.daowen.com)

通过二阶观察，这一阶段政策制定者的扶贫思路是以体制改革来带动减贫，即对贫困地区的各类体制进行整体改进，通过整体层面体制革新活跃农村经济。这一阶段的政策使得农村的普遍贫困状况得到显著缓解，不过将贫困治理重叠进经济体制改革中的扶贫策略具有边际效益递减效应，只能借助改革红利期发挥阶段性作用，且采取的是整体脱贫方法，以“面”带“点”，^[1]并不能真正全面消除农村的贫困问题。但这一阶段扶贫策略的一些特点为后期扶贫策略提供了有益经验。一是重视农民的积极性。经营体制和流通体制的改革说明当时政府已经开始注意到发展生产的动力来源之一是农民的内生意愿，这为后期扶贫战略追求激发贫困户的脱贫自主性奠定了思想基础。二是初步显现出对扶贫的精准化要求，1984年的《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》指出“解决贫困地区的问题要突出重点”，“国家用于贫困地区的资金和物资，不能采取‘撒胡椒面’的办法平均使用”，说明扶贫思路有了向精准化方向发展的端绪。