预算编制是预算管理的起点。预算编制的过程就是将企业预算目标及企业预算按照预算执行组织结构逐层分解为各责任单位及责任人的责任目标，并通过编制责任预算而加以具体化的过程。预算编制控制的要点主要包括：明确预算编制的基本要求，确定编制预算的基本程序，合理选择编制预算的方法。

（一）预算编制的基本要求

预算是单位未来时期从事生产经营与业务活动的指南。单位应当根据自身业务特点和工作重心等，编制相应的经营预算，并在此基础上编制年度预算方案。预算方案应当符合本单位发展战略、经营目标、投资计划、筹资计划和其他重大决议。

具体而言，各类预算的编制应当符合如下要求。

第一，以上一年度生产经营的实际状况作为基础。编制经营预算，应当将上一年度生产经营的实际状况作为基础，综合考虑预算期内经济政策变动、市场竞争状况、产品竞争能力等因素对销售、生产、采购等业务可能造成的影响，严格控制经营风险。编制经营预算的目的是适应复杂多变的外部环境、协调企业内部的关系、明确企业的生产经营目标和奖惩标准。

第二，应当符合成本效益原则和风险控制要求。编制投资预算，应当符合成本效益原则和风险控制要求，在对投资项目进行可行性研究、论证和集体决策的基础上，合理安排投资结构和资金投放量，严格控制投资风险。由于投资预算涉及的一般都是比较大的投资项目或者大量固定资产的购买，对企业的当期财务状况和未来期间的经营收益都有比较大的影响，同时存在很大的风险，所以，投资预算编制的目的就是对这些项目进行事前、事中和事后的评价与控制。

第三，以筹资计划和资金需求决策为基础。编制筹资预算，应当以筹资计划和资金需求决策为基础，合理安排筹资规模和筹资结构，审慎选择筹资方式，保持最佳资本结构，严格控制财务风险。筹资预算的目的在于事前规划，其目标在于不因预算提前安排而形成资本闲置浪费，或者因为安排滞后而延误工期。

第四，编制预算大纲或预算手册，为编制预算提供指引。单位应当编制预算大纲或预算手册，为编制预算提供指引。单位预算大纲或预算手册应当做到内容完整、指标统一、要求明确、权责明晰。

一般说来，单位预算大纲或预算手册的内容应当包括：①总纲。②上一年度预算完成情况。③宏观经济形势、行业市场状况及单位内部环境分析。④单位产业调整计划、价格政策及经营目标。⑤主导预算指标目标值及辅助预算指标的编制要求。⑥预算编制的格式及内容体系。⑦预算编制的时间进度安排。⑧预算编制质量要求及相关责任等内容。

（二）编制预算的程序

关于预算的编制流程，视企业不同情况、不同预算模式，分为自上而下式、自下而上式和上下结合式三种。

1.自上而下式预算编制组织程序

自上而下式预算编制组织程序是一种最为传统的预算管理程序，其预算由公司总部按照战略管理的需要，结合公司股东大会的意愿及企业所处行业的市场环境而提出，预算内容全面而详细，各分部或子公司只是预算的执行主体，预算权力在总部，它与战略规划型的母子控制模式相对应。

第一，股东大会或母公司提出子公司年度预算的目标利润。股东大会或母公司根据母公司战略计划、本地区同行业平均资本报酬率、子公司经营状况及拥有的资源条件，结合其他因素等，提出子公司年度预算的目标利润。

第二，子公司董事会提出公司为达到目标利润的主要任务指标。目标利润主要任务指标由子公司董事会根据股东大会或母公司的要求提出，主要包括：销售收入、成本费用水平、对外投资的收益水平以及其他业务净利润水平等。指标的制订应以先进、合理为原则。需要注意的是，子公司预算最终需要由子公司董事会来审定，母公司的预算导向与预算意志通过母公司占子公司董事会成员的比例和授意来实现。

第三，各经营分部或职能部门提出各自的预算方案，各经营分部或职能部门按子公司董事会提出的指标，结合各自责任中心的定位，比如利润中心、成本费用中心或收入中心等，就其中与自身业务相关的指标，进行可行性论证，提出各自的预算方案。

预算方案的提出是经营或管理改进的结果，在这一层含义上，各预算数字的背后是各自预算实现的行动方案，只有这样，才能保证预算目标的可实现性。如果预算数字背后所对应的经营或管理方案不具体、不可行，预算目标的实现就会落空。

预算方案应注意以下几点：①与企业战略目标不相矛盾。②符合增长原则（保持高于行业发展水平的规模增长水平）成本领先原则（以成本领先来获取超额利润）、费用投入原则（杜绝费用的无效投入，保证基本费用）等。

第四，子公司经营层或董事会对预算方案进行评审。各经营分部或职能部门提出各自的预算后应及时上报公司预算管理部门，由预算管理机构，比如预算管理小组成员对所报预算进行初审和汇总，在初审和汇总协调后，上报子公司经营层或董事会。对预算方案的评审是全面预算成败的关键所在，预算管理部门应对方案进行价值分析，首先要保障企业战略的顺利实现，还要重点考察其是否遵循了效益原则（获得最大利润）、资金安全原则（降低资金占用，加速资金周转，提高资金使用效果）、新产品开发原则（做好新产品开发工作）、质量控制原则（加强质量控制，提高效益）等，以保证预算方案的经济性。

从内部控制角度看，预算管理机构对各级组织初审的内容体现为预算目标的可实现性，包括目标是否合理、是否有充足的资源保证目标的实现、是否在管理环节还有待改进以达到更高的目标要求等。

第五，经营层或董事会确定预算方案。经营层或董事会接到预算管理机构上报的汇总预算方案后，应召开有职能部门参加的协调会，对有关指标进行适当的调整，确保目标利润的实现。确实难以完成目标利润时，应提出充分的理由，经股东大会或母公司同意后调整指标。董事会对各部门、各层次提出的投资方案，交由各专业委员会进行论证，并根据论证结果确定拟实施的投资方案。

子公司董事会要将预算方案上报母公司，由母公司进行权衡，以保证母公司预算指标的实现。母公司在接到子公司上报的汇总预算方案后，要进行集团预算的再汇总，由集团总部预算管理委员会进行讨论、论证、协调，并对各子公司的预算再次进行确认。通过后以总部名义下达给各子公司。

第六，下达部门预算。子公司董事会或授权的预算管理委员会在接受总部的预算目标后，需要对所在公司的预算方案进行再次审查，如果出入不大，即可通过董事会决议方式下达部门预算；否则，需要在子公司内部进行预算指标的再次平衡，平衡通过后，以董事会或授权的预算管理委员会决议的方式下达。

在正式下达时，要通过正式的签约方式，将预算指标与各组织责任人进行签约，下达指标并明确责任。

第七，具体落实预算指标并进行监督与管理。各经营单位和职能部门在接受预算指标后，要按预算计划和时间进程，具体落实。财务部、审计部、人力资源部等重要部门要强化对预算执行过程的监督与管理，并相应建立预警系统，以提高组织的内部反应能力。

按自上而下的方式编制的预算更接近于企业战略目标。

自上而下方式最大的好处在于，能保证母公司总部的利益，同时考虑企业集团战略发展的需要。自上而下方式最大的不足在于，将权力高度集中在总部，从而不能发挥各子公司的主动性和创造性，这样达成的协议往往难以在管理层和基层达成共识，不利于“人本管理”，从而不利于企业集团的未来发展。

自上而下方式一般只适用于生产和经营单一产品、单一项目的企业集团。

2.自下而上式预算编制组织程序

采用自下而上式预算编制组织程序，管理总部对预算只具有最终审批权，主要起到一个管理中心的作用。这种预算编制组织程序预算管理为各子公司落实其经营责任的管理手段，并认为预算管理的主动性来自各子公司。

总部的管理责任是确定财务目标，比如目标资本报酬率等，子公司的管理责任是如何实现这一目标，为此，子公司编制并上报的预算在总部看来只是对总部财务目标实现的一种行动承诺。总部审批下级上报预算的目的，只是出于对这一行为承诺的可靠性进行的核实。

自下而上式预算编制组织程序，由集团母公司提出责任目标，由子公司确认预算责任。其编制方法与自上而下的编制程序类似，只是程序不同。

自下而上式预算的具体编制程序为：①母公司董事会提出预算编制的指导性原则。②各子公司根据自身情况，提出年度可完成的任务指标及相应的说明。③子公司编制内部预算。④下达执行预算。

子公司内部预算编制完毕，经子公司董事会或授权的预算管理委员会批准后下达执行，同时，子公司董事会将正式下达的预算方案向母公司预算管理部门上报备案。

这种预算编制组织程序的优点在于：提高了子公司的主动性，体现了分权主义和人本管理的要求，同时将子公司置于市场前沿，提高子公司独立作战的能力。

自下而上式预算编制组织程序，由集团母公司提出责任目标，由子公司确认预算责任。其编制方法与自上而下的编制程序类似，只是程序不同。(www.daowen.com)

3.上下结合式预算组织程序

上下结合式预算编制方式与战略控制型母子管理关系相对应，它是现代预算管理最为可取的一种方式。一方面，通过上下结合达到预算意识的沟通和总部预算目标的完全执行；另一方面，通过上下结合可以避免单纯自上而下和自下而上预算编制方式的各种不足。

在具体预算编制过程中，一般遵循以下步骤：①下达目标，企业董事会或经理办公会根据企业发展战略和预算期经济形势的初步预测，一般于每年9月底以前提出下一年度企业的预算目标，包括销售或营业目标、成本费用目标、利润目标和现金流量目标，并确定预算编制的政策，由预算委员会下达各预算执行单位。②编制上报，各预算执行单位按照企业预算委员会下达的预算目标和政策，结合自身特点以及预测的执行条件，提出本单位详细的预算方案，于10月底前上报企业预算管理部门。③审查平衡，企业预算管理部门对各预算执行单位上报的预算方案进行审查、汇总，提出综合平衡的建议。在审查、平衡过程中，预算委员会应进行充分协调，对发现的问题提出初步调整的意见，并反馈给有关预算执行单位予以修正。④审议批准，企业预算管理部门在有关预算执行单位修正调整的基础上，编制企业预算方案，报预算委员会讨论。对于不符合企业发展战略或者预算目标的事项，企业预算委员会应责成有关预算执行单位进一步修订、调整。在讨论、调整的基础上，企业预算管理部门正式编制企业年度预算草案，提交董事会或经理办公会审议批准。⑤下达执行，企业预算管理部门对董事会或经理办公会审议批准的年度总预算，一般在次年3月底前，分解成一系列的指标体系，由预算委员会逐级下达各预算执行单位执行。

以上步骤可以概括为“上下结合、分级编制、逐级汇总”的编制程序。

这种预算编制程序的优点体现为：①强调预算编制过程中的民主集中制原则。②每个步骤都有明确的时间要求。③要求每年9月份就开始着手公司的预算编制。

上下结合式的预算编制程序给予各管理层充分博弈的空间，这对于预算的执行大有好处；但也应该看到，这种预算编制方式的最大不足在于过多的讨价还价，会削弱预算的战略性等问题。

（三）编制预算的方法

预算编制方法对预算目标的实现有着至关重要的影响，从而直接影响到预算管理的效果。企业在编制预算时必须结合具体部门、单位的实际情况，对不同的经济内容采用不同的预算编制方法，不能将预算编制的方法模式化。

1.固定预算与弹性预算

预算编制方法按其业务量基础的数量特征不同，可以分为固定预算与弹性预算。

（1）固定预算

固定预算又称静态预算，是指以预算期某一固定业务量水平为基础编制的预算。固定预算是一种传统的预算编制方法。

（2）弹性预算

弹性预算又称变动预算，是为克服固定预算的缺点而设计的，按照预算期内可以预见的多种业务量水平而编制的、能适应不同业务量情况的预算。

弹性预算的特点表现为：一是预算的编制依据不是某一固定的业务量，而是一个可以预见的业务量范围，使预算具有伸缩弹性，增强了预算的适用性；二是弹性预算以成本的不同习性分类列示，便于将实际指标与实际业务量情况下的预算指标进行对比，使预算执行的评价与考核建立在合理性基础之上，更好地发挥预算的控制作用。

2.增量预算与零基预算

预算编制方法按其出发点的特征不同，可以分为增量预算与零基预算。

（1）增量预算

增量预算是指以基期成本费用水平为基础，结合预算期业务量水平以及有关降低成本的措施，通过调整有关原有费用项目以及预算额而编制预算的方法。

增量预算的方法源于以下三项假定：①现有的业务活动是企业必需的，只有保留现有的每项业务活动，才能使企业的经营过程得到正常发展。②原有的各项开支都是合理的，既然现有的业务活动是必需的，那么原有的各项费用开支都是合理的，必须予以保留。③增加费用预算是值得的。增量预算以过去的经验为基础，实际上是承认过去所发生的一切都是合理的，主张不需要在预算内容上做出较大的改进，而是沿袭以前的预算项目和预算标准。

（2）零基预算

零基预算方法的全称为“以零为基础编制计划和预算的方法”，零基预算是指在编制成本费用预算时，不考虑以往会计期间所发生的费用项目或费用数额，而是以所有的预算支出为零为出发点，一切从实际需要与可能出发，逐项审议预算期内各项费用的内容及开支标准是否合理，在综合平衡的基础上编制费用预算的一种方法。

零基预算按其编制的程序不同，又可以分为调整法和零基法两种。

调整法是以当年的预算及其执行情况为基础，然后根据计划年度业务量的变化确定其增减额。

零基法则是从零开始，假定企业原来既没有提供产品或服务，没有成本费用开支，又没有收入和盈利，即如同一个新建企业那样，一切以“零”为起点，再按业务量多少，规划企业的业务量、费用开支和收益。

采用零基法编制预算的前提是以一定业务量为基础，这就把各业务部的生产经营活动和预算收支直接联系在一起，监督预算的执行，也即对业务计划执行进行监督，从而促使生产经营活动和财务收支活动与所有的责任单位和员工紧密地联系起来。

3.定期预算与滚动预算

预算编制方法按其预算期的特征不同，可以分为定期预算与滚动预算。

（1）定期预算

定期预算内涵：定期预算是指在编制预算时，以不变的会计期间（如日历年度）作为预算期的一种编制预算的方法。

定期预算的优点是，能使预算期间与会计年度相衔接，便于考核、评价预算的执行结果。

（2）滚动预算

滚动预算的基本内涵：滚动预算又称连续预算或永续预算，是指在编制预算时，将预算期与会计年度相脱离，随着预算的执行不断延伸补充预算，逐期向后滚动，使预算期永远保持为12月的一种方法，滚动预算的实质是动态的不断连续更新调整的弹性预算。

滚动预算的理论依据在于：生产经营活动是永续不断地进行的，而且生产经营活动及企业所处的市场环境也是复杂多变的，作为其控制依据的预算也应该与此相符，既保持连续性又能适应不同情况的变化，使人们在编制预算时对这种生产经营和市场环境的复杂性及时做出适当的安排。

滚动预算的具体做法是：每过一个季度（或月份），立即根据前一个季度（或月份）的预算执行情况，对以后季度（或月份）进行修订，并增加一个季度（或月份）的预算。这样逐期向后滚动、连续不断地规划企业未来的生产经营活动。