（一）行政管理体制与服务体系的缺陷

1.多头审批管理，审批环节烦琐

在我国对外直接投资管理体制中，多头审批管理一直是一个比较突出的问题。有众多的部门参与企业对外直接投资的管理工作：商务部是国务院授权的对外直接投资的归口管理部门，负责拟定境外投资的管理办法和具体政策，起草对外直接投资管理的法律法规和规章，依法核准国内企业对外投资开办企业（金融类除外）并实施监督管理；国家发展和改革委员会负责安排国家拨款的境外资源开发类和大额用汇投资项目；国家外汇管理局、中国人民银行、财政部、国有资产管理委员会为对外直接投资的协助管理部门，负责与对外投资有关的外汇的汇出与汇入、资金投放、境外国有资产管理等事务；各地方政府和有关部委为其境外企业主办单位的政府主管部门，并根据本地区、本行业的综合优势和特点，确定本地区、本行业的重点投资方向和领域；同时，商务部授权其驻外使领馆经济商务机构对中方在其所在国开办的各类企业进行一线监督管理。在这种多层次的管理体制下，表面上各部门各司其职，但实际上职能交叉，管理内容重叠。各部门从各自的管理权限和部门目的出发，制定各自的管理办法，同时又缺乏一个权威的机构来统一协调，在实际操作中往往造成混乱，极易产生矛盾。

按现行规定，不同类型和金额的对外投资项目要经过国家发展和改革委员会、商务部及地方相关主管部门的核准，需要企业报送的相关材料虽然按最新规定有所简化，但仍相对繁杂，企业很难在短期内备齐；若想得到中央外贸发展基金、进出口银行政策性贷款、出口信用保险、援外优惠贷款等方面的政策扶持，则更费周折。

2.国家对海外企业监管不力

在我国对外直接投资中，一直存在国有资产流失、企业非法经营、投资移民、资本外逃等问题。这与我国对外直接投资的管理体制中一直存在的“重审批、轻监管”现象不无关系。我国对对外投资的监管基本上处于放任自流或无能为力的状态。尽管我国商务部从2003年起对境外投资实行了统计、年检和绩效评价制度，但少数投资主体对联合年检重视程度不够，落实不到位，导致部分境外企业没有参加联合年检；加之许多根本没有经过审批而私自进行对外投资的国有企业、民营企业，使我国对外投资统计的准确性与全面性大打折扣。财政部对境外国有资产的管理基本上也是有名无实，其监管的条例和措施可操作性较差，而驻外使领馆商务处也缺乏必要的监管手段，其一线监管职能受到人员经费的严重制约。

3.外汇管制制约企业国际融资能力

为了适应我国境内投资者开展对外直接投资和跨国经营的需要，外汇管理局逐步放宽了对境外投资的外汇管理，取消了境外投资风险审查制度和汇回额度的限制，允许购汇或使用国内外汇贷款用于境外投资等。但是，企业走出去的融资担保问题一直没有得到很好的解决，国家对境外投资企业的资金筹措和贷款担保仍限制得过多过死。例如，国家外汇管理部门对国内母公司给予境外子公司贷款担保有严格的数量限制，中国银行境外分行也不能向我国境外企业发放贷款。这些规定都极大地削弱了海外投资企业的国际国内融资能力。

4.对外投资保障制度体系不健全

具体表现在以下几方面。

（1）法律法规体系不健全。我国对外投资立法严重滞后于海外投资实践的发展。我国的第一项对外直接投资开始于1979年，但迄今为止，我国尚未出台专门的海外投资法，还没有形成完善的对外投资的法律体系。现行的有些法规不仅颁布时间较早，而且门类残缺不全，难以适应当前企业海外投资的需要。

（2）海外投资保险制度不完备。企业从事跨国经营，往往面临着较大的政治和经济风险。中国出口信用保险公司作为政策性保险公司，已为境外带料加工装配等国家鼓励出口的项目、产品提供了政治风险及非商业性风险保障。对境外带料加工装配项下出口的设备、技术、零配件、原材料等，比照中长期出口信用保险的条件提供保险，并适当提高对拉丁美洲、非洲等高风险地区的出口信用保险国家限额。尽管如此，我国海外保险制度对实施“走出去”战略的支持力度远没有达到预期目标，主要原因是业务范围狭窄、业务规模小及保险费率过高。

（3）多边双边投资保护机制不健全。我国于1985年和1990年先后参加了由世界银行主持的《多边投资担保机构公约》和《关于解决各国和其他国家国民之间投资争端的公约》。这两个公约对中国跨国公司开展对外直接投资提供了强有力的支持。我国已与100多个国家签订了双边投资促进和保护协定，但仍有相当一部分海外市场与我国尚未签订此类协定。而已签订的双边投资协定多数与来华投资的发达国家和次发达国家签订，其主要目的是吸引这些国家的投资，而未将保护中国境外投资列为重点。这事实上导致双边投资协定演变为我国政府的单方面承诺。

（4）对外投资信息服务尚不完善。毋庸置疑，企业在收集各国投资环境和市场信息方面的手段是十分有限的，且成本很高。向社会提供公共产品是政府应尽的职责，全面、系统、准确、及时地向国内企业提供对外投资相关信息是政府具体实施“走出去”战略的重要一环，本应大有作为，然而长期以来，对外投资主管部门在为企业提供外国政治法律环境、投资贸易环境及文化风俗等信息方面，做得还很不到位。

（二）解决行政管理体制与服务体系缺陷的对策

如何在充分发挥市场配置资源基础性作用的同时，进一步加强和改善宏观调控，是完善社会主义市场经济体制的内在要求，是我国参与经济全球化、发展外向型经济的要求，同时也是我国政府打造国际竞争力的一个重要课题。

1.构建新型监督管理体系

我国正在完善社会主义市场经济体制，企业将彻底成为投资决策和生产经营主体，因此在自主经营、自负盈亏的前提下，政府部门应减少对企业商务活动的限制和干预，包括对跨国经营的投资决策和经营人员的出国外事管制。政府政策的重点不应是在审批环节上管制企业，而应通过产业和地区促进政策引导企业的经营行为。(www.daowen.com)

首先，作为国家重大战略的管理者，政府需要把握战略实施的全局，应通过建立完善的统计分析制度，适时进行战略和策略调整。

其次，根据国际政治经济发展的动态，对于拟投资和已经投资的项目在政治（战争为主）风险、经济（金融为主）风险、经济和技术安全及是否违反我国以及东道国法律法规方面，进行必要的监控和限制，以便建立风险预测、预警和快速反应机制，通过政治保险、内部通告及外交协调等有效措施，帮助企业规避风险。

2.强化法律和制度保障

政府应当切实为“走出去”战略保驾护航。投资自由化是当前国际直接投资的发展趋势，但自由化是以法律为保障的，不仅东道国需要向外来投资者提供法律保护，投资者母国也须以法律法规保障投资者的权益。我国迄今为止尚未制定专门的海外投资法，部门管理规章也比较零散，落后于形势的发展，亟待完善与更新，否则依法行政就没有根据。因此，政府有关部门应加快与对外投资相关的法律的制定，为我国跨国公司的境外投资提供法律保障。

3.完善海外投资保障体系和保险制度

为鼓励企业“走出去”，我国应通过提供优惠的政策，建立必要的对外投资保障体系和保险制度，签订双边投资保护协定和避免双重征税协定等措施，来保护本国投资者的合法权益，鼓励和引导企业开展对外投资。

4.完善财政促进体系

我国应进一步完善实施“走出去”战略的政策促进体系，发挥政府作为这项事业宏观发展的推动者和引导者的作用。具体来说，应做好以下几方面的工作。一是在信贷方面，取消受贷企业出具1∶1财产抵押或以担保来获取贷款的政策限制。作为政策性银行，中国进出口银行应将业务内容进行调整，不直接做信贷业务，而将现有资本金作为“信贷担保基金”，向那些为跨国经营企业提供商业贷款的商业银行提供信贷担保，担保比例按风险系数进行计算后确定。二是中国出口信用保险公司的政策定位应更加清晰，适度扩大资本金规模，进一步扩大对外投资和其他跨国经营的保险和担保范围，确定合理适度的信贷保险费率，满足企业跨国并购、BOT项目融资等新兴业务的需要。

5.加大中央财政对“走出去”战略实施的支持力度

应加大中央对“走出去”战略的财政支持力度，以扶持企业对新行业领域市场的开拓。财政支持可探索以赠款、贷款和股权投资等方式提供；可对整个投资项目提供，也可针对海外投资项目实施进程中的某个特定阶段提供，如可行性研究、项目开发或启动阶段。根据财政支持计划的结构，投资前期规划和可行性研究，可以得到金额资助或垫付。如果一个项目被认为是可行的，垫付可行性研究的经费资助可以偿还的方式进行。政府在财政支持方面，还可以有差别地对不同产业领域的对外投资或其他跨国经营，提供直接的税收鼓励。

6.加强信息与技术援助服务

政府应加强信息服务和技术援助服务。在信息服务方面，除提供东道国经济和政策法规外，还要向国内投资者提供相关国家的各类风险信息、行业调研和具体的投资机会信息；建立对境外投资有兴趣的国内企业相关情况的数据库；提供中介服务，向潜在投资者提供投资机会信息或介绍适宜的投资合作项目。技术援助主要是根据企业需要，设定投资促进的技术援助项目，如跨国收购和资源整合、可行性研究等。通过这种项目，把发达国家的高级管理人员带到国内，或者把国内企业的高级管理人员送到发达国家，相互交流。此外，对于圈定的投资机会，也可提供项目开发和可行性研究等。

★延伸阅读

浙江民营企业“走出去”战略

改革开放30多年来，浙江的经济得到了飞速的发展，这与该省民营企业的快速发展密不可分。浙江企业“走出去”开始于20世纪80年代初，至今已有3个阶段。第一个阶段是1982年到1997年，这一阶段以设立境外窗口公司和办事处为主，政府机关和国有企业占主导。第二个阶段是1998年到2005年。特别是1999年省外经贸厅提出的“两个推动”，即推动浙江制造业等优势产业到境外投资，积极开展境外加工贸易；推动浙江商品专业市场到境外设立分市场，建立国际营销网络，在带动出口方面作用明显。第三个阶段是2006年至今，这一阶段项目个数明显增加，规模不断扩大，质量显著提高，形式日益多样，民营企业成为“走出去”的主体，产业项目比重增大。目前，浙江企业经审批在境外的投资机构已近3 000家，数量位居全国第一。据统计，浙江境外投资总额约20亿美元，分布在127个国家和地区。从2002年到2010年，浙江企业境外投资额由0.6亿美元提高到约6.6亿美元，年均增长59.5％，“走出去”的步伐明显加快。单向投资规模从2006年的92万美元提高到158万美元，中方投资额在500万美元以上的项目达24个。纺织、机械、轻工、电子和建筑业是浙江企业“走出去”的主导产业。在这些“走出去”的企业中，民营企业占到总数的95％。而在商务部确定的第一批和第二批19家境外合作区中，浙江企业中标4家，数量居全国第一。

浙江省民营企业在“走出去”的过程中取得了较大的成绩，这在很大程度上得益于其产权清晰、机制灵活。民营企业产权明晰，自担风险，体制新，机制活，善于捕捉市场信息，细分市场，迅速组织生产，准备周期短，其灵活性适应了国际市场上多品种、小批量、个性化需求。与此同时，浙江民营企业在对外直接投资中也具有小规模技术优势。浙江民营企业生产的很多产品既是劳动密集型产品，又是高技术密集型产品，这正是浙江民营企业的特殊优势。浙江位于我国经济最发达的长江三角洲地区，经济基础良好，水陆交通都很方便，长期以来一直与海外有着广泛的经济贸易联系，国内外市场腹地广阔，辐射能力强，具有比较良好的区位条件。此外，浙江的企业家具有吃苦耐劳的精神，这也是其发展对外投资、实施跨国经营的资源优势。

尽管浙江民营企业成绩辉煌，但在未来对外直接投资的竞争中也面临很多困难。从企业自身层面来说，首先，经营融资困难，资本劣势明显。对于大部分浙江民营企业来说，企业产权单一，规模较小，产品科技含量低，抗风险能力低，缺乏吸引资金的能力，且中小型民营企业的融资渠道狭窄，期限较短，贷款的供给数量远远不能满足企业对资金的需求量。其次，管理能力不足，开拓国际市场综合能力有待进一步提高。浙江民营企业的原始创业大多是以血缘、地缘、情缘为纽带合作投资的，普遍采用“任人唯亲”及企业最高管理者事必躬亲的管理模式来实现企业的发展与扩张，缺乏国际化经营能力和经验、垄断优势或某种特有的经营管理优势，这也会使企业的国际化竞争能力下降。最后，科技开发和技术创新能力较低。近年来，浙江民营企业产品在国际市场屡屡遭受各类贸易壁垒，与此有密不可分的关联。最后，大多数民营企业家对海外市场信息获取不足等因素，也会对浙江民营企业的发展形成一定的制约。