康玉萱 苏文瑞 庄睦雄 李香洁 黄俊宏 简颂愔

【摘要】 本文利用文献探讨与案例操作分享,探讨小区防灾信息系统的规划设计与实务运用,以防灾地方志为例,深入探讨此防灾信息系统的设计理念、运作概念以及防灾小区推动的应用成效与影响。

【关键词】 防灾地方志 防灾小区 宜兰县 梅洲小区

一、前言

(一) 研究背景与动机

因台湾位于环太平洋地震带且地理位置为西太平洋台风必经的路段,地势陡峭、河川短小湍急,容易发生地震、坡地灾害、台风与洪灾等自然灾害。近年,随着全球气候变迁、都市过度的开发,台湾各地区受到灾害侵扰的风险大大增加,也加大了灾害对社会经济与人身安全所造成的损失。因此,为抵御灾害的侵扰,需要仰赖各小区居民与地方政府的合作,推动与执行防灾小区,加强小区居民防灾意识与能力。然而推动防灾小区建设应考虑许多要素,其中,小区防灾信息系统的建立为考虑的重要一环。每个防灾小区推动的过程与成果皆为宝贵的经验与知识,应记录与分享此推动过程及成果,将防灾的知识推广出去。因此,利用Wiki运作的概念,台湾灾害防救科技中心与开放街图网络社群(Open Street Map)推动防灾地方志系统的建立。Wiki为网络上开放且可供多人协同创作的超文本系统,此Wiki系统提供了简单的交流工具,其理念是为了使我们能够于一个社群内共同编辑与分享各领域的知识,而台湾灾害防救科技中心和开放街图网络社群利用此系统理念建立了防灾地方志,其目的是希望能够透过开放式协同合作机制共同编辑数据,帮助在地民众集聚小区民众的力量,一同进行防灾数据的收集与防灾信息的分享,形成在地防灾意识。为此,本研究计划将探讨小区防灾信息系统的规划设计与实务运用,以防灾地方志为例,深入探讨此防灾信息系统的设计理念、运作概念以及防灾小区推动的应用成效与影响。

(二) 研究目的

小区防灾信息系统的建立是透过一个开放式平台,希望将各小区的地理环境、灾害潜势与历史灾害等信息公布供各地区民众参考阅读,使在推动防灾小区期间,能够透过小区防灾信息系统所记录的信息,快速了解当地小区问题与灾害潜势,进一步提出减灾、准备、应变与复原计划。而本计划研究目的是操作防灾地方志,探讨小区防灾信息系统的建置,其功能、创建目的以及对于防灾小区的推动带来的成效与成果和对当地小区居民带来的影响为何。

(三) 研究架构

本文以探讨防灾地方志为范畴,利用文献回顾与实际参与方式,了解防灾地方志其设计与应用推广的成效。过去防灾小区主要分为五个面向,分别为推动过程、防灾组织、防灾数据库、防灾计划、推动单位。但台湾灾害防救科技中心和开放街图网络社群于2016年7月开始执行防灾地方志,希望能透过此平台帮助防灾小区的推动,让居民能合力建立具有在地性的防灾知识,以形成在地防灾意识,也让推动单位或协办单位能利用此平台,快速了解当地小区问题与灾害潜势,而进一步地提升每个村落或小区的防灾韧性、执行减灾与整备计划,使其达到知灾、避灾、减灾的目标(见图1)。

图1 防灾地方志架构

二、文献回顾

(一) 防灾小区的推动

防灾小区(disaster resistant community)在促进与形塑灾害地区的小区架构与设计,确保安全、健康的生活质量与最小化人们在巨大的灾害事件中的生命财产损失,增加小区面对灾难的恢复力,以及培植具有灾害弹性的小区,来降低灾难的结果或避免灾难事件(蔡建安,2011)上具有带足轻重的作用。根据美国联邦紧急事务管理总署(Federal Emergency Management Agency, 以下简称FEMA)的定义,防灾小区是指长期以小区为主体进行减灾整备工作,促使小区在灾害来临前能做好预防灾害的措施,以减低小区的易致灾性,避免让灾害变成灾难事件。防灾小区在灾前除了改善小区硬件外、居民必须自主进行灾害评估、编制组织与规划防灾计划,透过制度的制定及小区共识的建立,逐渐朝小区永续发展的目标迈进(FEMA,1996)。而透过公共部门与小区建立伙伴关系进行小区灾害评估,进而确认小区面临的风险以进行减灾计划,是达成防灾小区的重要步骤(蔡建安,2011)。

防灾小区属于小区营造的一环,1993年时任文建会主委向台湾地区立法机构报告时提出的「小区总体营造」,即是指小区营造,文建会将小区营造定义为「以小区共同体的存在和意识作为前提和目标,借着小区居民积极参与地方公共事务,凝聚小区共识,经由小区的自主能力,配合小区总体营造理念的推动,使各地方小区建立属于自己的文化特色」。而防灾小区的推动强调小区自主应对灾害的能力,推动内容与操作手法日渐丰富,且因地制宜地利用在地资源、结合小区营造手法发展出多元面向的计划内容。在推动过程中,政府、小区、民间组织逐渐形成伙伴关系,相互支持共同致力推动防灾小区建设(刘怡君、曾敏惠,2012)。

(二) 防灾小区推动案例的探讨

自“九二一”地震与莫拉克台风重创台湾后,许多县市、地区与小区受到严重冲击与损害,甚至包含政府机关、各地方层级机关与民间团体等,经过此次灾害带来的经验,各地都认识到小区防救灾能力是降低灾害冲击与损失的关键(刘怡君、陈亮全, 2015),因此,为降低灾害带来的冲击与损失,消防署提出在台湾各县市实施防灾小区计划。水保局亦持续推动以小区为主的土石流防灾相关计划。水利署则与地方政府及学术团队合作,开始在易淹水地区推动「水患自主防灾小区」,期盼透过防灾小区的推动,提升居民自主防灾的知识与能力。

而防灾小区操作手法与参考因素包括推动前的协调会、启蒙启动活动,为居民举办讲习课程、环境勘探,带居民了解自己居住的环境与小区较危险的区域、实际操作演练、成果座谈会、参访外县市推动防灾小区,学习与分享推动过程与经验,以及在推动过程中建立小区防灾组织、防灾数据库、防灾计划与防灾地方志,透过不同的推动手法与参考因素探讨影响防灾小区推动的成效与日后小区防救灾的运作。

近年防灾小区推动的案例,从太和村防灾小区、寒溪小区、苏北小区、台东水患自主防灾小区到白云里等,这些案例皆指出,在防灾小区实际操作的过程里,讲习课程与防灾组织的建立为推动过程中最重要的一环,为使小区达到减灾与防灾,不光只是要加强防救灾设备与设施等硬件,更要包括居民对灾害的认知、小区的认同、加强灾害意识及熟习演练过程,透过讲习课程可以帮助当地居民更加了解自己的居住环境、灾害的风险、学习防灾的观念以及了解推动防灾小区的重要性与好处,并建立防灾组织开始实际上的运作与演练,进行减灾、准备与应变的计划与训练,才能落实与达到防灾小区真正之含义(刘国庆,2016)。

防灾小区的推动可增加居民的防灾意识与加强防灾能力,但防灾小区的推动多数需仰赖相关防灾单位的协助与帮忙,如台湾相关消防局推动的防灾小区、水利署水患自主防灾小区以及水保局推动的土石流相关计划等,在防灾小区推动完成后,后续的防灾计划实行与数据库的建置却未能进一步追踪与了解小区日后的执行情况。因此,若能在防灾小区推动过程里,透过防灾地方志的操作与建立,使小区当地任何一位居民皆能于网络平台操作防灾地方志,共同建置属于自己小区的防灾数据,了解自己居住环境,可以进一步帮助防灾小区的推动,也能透过其他防灾小区推动的分享成果、学习以及交流,使小区能够自主学习防灾知识、了解自己小区环境,且在完成防灾小区的计划后,也能持续追踪小区危险的区域以及防灾计划的执行。因此期望透过防灾地方志的建立,帮助推动防灾小区的建设与日后追踪小区的推动情形。

(三) 防灾地方志建置

推动小区防灾的主要目的为：小区自立抗灾避灾减灾、建立小区防灾推动种子团队并加强小区组织、成立睦邻救援队减缓人员伤亡及减轻正规救援人员负担(台湾公共部门消防署主导)。

目前防灾小区皆以行政推动或协力推动模式为主,很少有居民主动自发性的参与。因此,台湾灾害防救科技中心以维基平台(Wikipedia)为基础并整合开放街图,建立可共同协作编辑数据的“防灾地方志”系统,期望居民自发性参与和建立在地防灾知识。

Wiki的定义为网络上开放且可供多人协同创作的超文本系统,而创造Wiki的主要目的在于可以将人与人之间彼此的经验联系在一起,其定义为“允许一群用户利用简单的描述来建立和交流的一个社会计算系统”(Ward Cunningham,2003)。除此之外,Wiki系统属于一种人类知识的网络系统,我们可以在互联网的基础上对Wiki进行文字浏览、创建和更改,而且这种浏览、创建和更改的代价远比HTML(超文本标记语音)文字小(陈立华、徐建初,2005)。与此同时,Wiki系统还可以支持一个群体的协作式写作,为协作式写作提供了必要的帮助,使Wiki的写作者自然构成了一个社群,Wiki系统为这个社群提供了简单的交流工具。与其他超文本系统相比,Wiki有使用简便且开放的特点,所以Wiki系统可以帮助我们在一个社群内共享某个领域的知识。

防灾地方志建置目的是希望能够透过开放式协同编辑数据概念,提供小区民众了解在地避难设施、防灾信息,以及提供交互式平台让居民编辑修改防灾信息、累积在地防灾信息,并希望可以结合小区防灾推动活动,帮助在地居民分享他们对于当地环境的防救灾所见、所知,例如周遭曾经发生过哪些灾害? 村里面有哪些避难收容地点等。集众人之力建立具有在地性的防灾知识,进行防灾数据收集与防灾信息分享,而在逐步建构在地防灾知识的过程中,可集聚小区民众的力量,形成在地防灾意识。此外,透过防灾数据的建置,拥有小区的资源点、数据库与潜在区以及小区基本环境的数据保存与记录,可于日后提供公共部门以及防灾人员进一步应用于规划减灾准备的计划,使计划更有实用性以及可行性。

三、防灾地方志的架构与设计

(一) 架构

防灾地方志提供了一个网络空间,帮助在地居民了解与分享小区的环境、曾经发生过的历史灾害、较危险的地区、小区资源、小区防灾设备与设施、避难场所和防灾地图等防灾信息,倡导与鼓励居民主动新增信息并可以随时更新以及修改与现况不符的情形,其内容不局限于环境概述、灾害潜势与历史灾害的描述,只要是有关防灾的信息与知识都可以透过编辑与新增在防灾地方志中。除此之外,防灾地方志也能提供特殊需求机构、避难收容处所、设备物资集结点、重要维生设施、紧急联络网等信息,透过地图已新增的点位了解避难收容处所与物资集结点等位置与分布。使台湾公共部门与警察消防单位可以透过此平台交换防灾信息,取得及时、详细以及可追踪性的信息,并进一步研拟防灾计划与推动防灾小区建设,增加当地居民小区防灾的意识与知识(见图2)。

图2 防灾地方志架构

(二) 功能设计

1. 搜寻

非灾害时期,防灾救灾人员与居民为了解某村或小区的防灾数据,可以利用搜寻功能查询相关信息,输入村庄名称、小区名称或关键词,即可搜寻村庄、小区是否已有防灾信息建立。

2. 编辑村庄首页数据

防灾地方志的目的是希望使每个人都可以使用防灾地方志。因此,编辑功能无论政府人员、防灾人员、民间团体还是小区居民,皆可新增与修改村里或小区的环境基本概述、灾害潜势、历史灾害或上传历史灾情照片,并可以透过防灾小区的推动过程与活动,如环境勘探后发现的课题与照片,可以上传或插入防灾相关信息链接。

3. 新增与编辑标签

在防灾地方志系统的每个一般页面都可以加上标签以利于分类。此功能通过提供页面输入关键词,例如小区、室外避难场所、特殊需求机构等,使复杂的信息透过卷标可以加以分类以利于搜寻及浏览。

4. 新增设备物资集结地点

防灾地方志结合了开放街图(Open Street Map)的功能,可透过建立新页面、标示各村里的设备物资集结点,提供防灾人员与居民掌握物资存放处所信息,使当地居民能够在灾害来临前了解避难收容处所地点或物资集结点等重要设施的位置。

5. 编辑地图

编辑地图,可利用将小区范围在地图上标注避难处所、特殊需求机关或设备物资集结地点等位置,结合文字数据与照片,使减灾信息更加丰富具有完整性,并可以进一步汇整于村庄首页的地图中。(www.daowen.com)

6. 手机上传环境区域点(此功能测试研发中)

各村庄与小区的防灾信息,例如危险的区域、历史灾害等,经常需要新增或修改内容,对于这些防灾信息可利用手机拍照,立即上传照片或图片至防灾地方志里供浏览与编辑。

四、防灾地方志的应用—以梅洲小区为例

近年因气候变迁的影响,强降雨的频率越加频繁,因梅洲周边有数条溪流经过,部分村庄位于水灾潜势区内,若持续降大雨,将可能造成积淹水情,且梅洲有部分老旧住宅与狭窄巷弄,若发生火灾与地震,可能导致小区内发生二次灾害。因此,研究人员希望借由防灾小区的推动(其推动的项目请参照表1),透过建立小区防灾组织、教导居民简易医疗救护课程与防救灾器具操作来进行减灾的工作,降低与减少灾害带来的冲击与影响。透过参访学习交流与观摩小区演练活动状况,了解防灾的减灾、准备、应变的过程,进一步执行演练,熟悉防灾操作过程,以及整合小区内外资源与推广防灾地方志的应用,汇整与建立小区防灾数据,将梅洲防灾小区推动过程所建置的防灾数据与环境勘探的成果等,利用防灾地方志的编辑,可供政府机关以及民众共同浏览,而当地居民或防灾人员除了可以倡导防灾概念与更加了解自己所居住的环境外,也可以持续更新与编辑梅洲小区防灾资料,以提供日后减灾以及整备计划,并针对小区环境面向、资源面向、组织面向以及相关防灾教育训练重点,提供参考信息与长期追踪管理的检讨,透过建置防灾知识的过程,也能学习到防灾知识、增强防灾意识。

表1 梅洲防灾小区推动的活动项目

数据来源：梅洲防灾小区成果报告书

为使各地民众、小区每一位居民皆能操作此平台,且操作更加简单、便捷,并能透过此平台帮助防灾小区的推动,防灾地方志已建立台湾各村的页面,提供居民快速搜寻并直接建立与分享小区的防灾信息,并使用文字说明、提示居民若不了解防灾信息如何编辑,可依据防灾地方志所提供的表格与章节做编辑与分享。经过不断地测试与试验,防灾地方志才在2016年10月16日于梅洲小区举办推广活动,活动主要内容为推广防灾地方志给小区居民,使小区居民了解其用意,让小区居民深入了解防灾地方志的用途,并了解小区内灾害潜势,透过平台架构教育训练,使居民可以主动新增或修改相关防灾信息,希望让居民能够主动参与分享小区潜在灾害点。在活动过程中,居民借由手机直接使用防灾地方志,对于防灾地方志的应用感兴趣且乐于学习使用。

目前防灾地方志应用于建立梅洲小区的基本介绍,说明其地理位置、自然环境、建筑物、人口结构以及小区重要设施。若因环境变迁、人口结构改变等情形,当地居民或防灾人员可立即修正、更新信息或数据。潜在危险地点、历史灾害与避难收容场所的建立,其目的是使居民了解当地生活环境、对于灾害的认知与避难收容场所的基本数据,且透过手机拍照,可以帮助防灾小区在环境勘探时,发现潜在的危险地点,将危险地点记录并建置档案,可提供防灾小区推动应用,以及方便日后追踪与进行改善。除此之外,梅洲小区另建立与新增其小区内的防灾地图与水位警戒值,也可帮助当地居民了解防灾相关信息与小区状况,加强居民防灾意识与防灾能力。

此次推广活动结束后,从居民的参与过程中得知,若能熟悉防灾地方志的运用,将可以帮助小区防灾的推动、强化小区的防灾意识,但因小区形态多元、人口组成复杂,若小区人口以年龄较大的居民为主,可能在使用防灾地方志上会有限制与困难;而对于年轻人群来说,年轻人较重视互联网使用的趣味性与新鲜感,而防灾地方志主要使用的目的为防灾与减灾,可能导致年轻人使用防灾地方志的热情度不高。目前,居民认为防灾平台数量太多,各部门与各政府机关各自建立防灾平台,过多的信息未做整合容易混淆居民、造成认识错乱,皆可能影响防灾地方志的推广成效。为此,居民也提出了建议与意见,期望未来平台网站可以统合,整合各平台的信息,使信息统一化,方便居民阅读与使用,而将防灾地方志接口设计简单化,使平台更容易使用、更亲民,可以帮助居民快速理解、学习、提升学习动力。

五、结论与建议

由梅洲防灾小区的推动过程与经验可了解,防灾小区与防灾地方志的结合运作与推动,可实际帮助民众了解其小区状况、灾害认知与增强防灾意识,且透过防灾地方志记录防灾小区推动的过程以及成果,使更多人知道防灾小区的用意与成效。相较于过去防灾小区推动案例来说,梅洲小区可以借由防灾地方志保存防灾、减灾的数据与信息,包括小区基本环境面向、灾害潜势区、历史灾害记录、防灾地图以及防灾信息的分享,此数据库有动态更新的机制,小区居民可自行编辑与管理,并进一步地追踪防灾小区日后的执行情形,这是过去推动案例中所缺乏的。而目前防灾地防志虽然对于推动灾害预防有所帮助,但仍有使用上的限制与困境需要克服,如使用动机不够强烈,导致居民使用意愿低落。从居民的建议、回馈与参与过程里显示出,目前防灾地方志的发展限制主要为日前现有的防灾信息平台数量与种类太多元与繁多,除了使民众无法了解各平台使用的目的、功能与方法之外,许多平台的功能相较于防灾地方志更加普遍、便捷,如GOOGLE MAP,这使设计接口复杂的防灾地方志推广更加困难。居民缺乏使用动机、无法立即了解与快速学习其使用方式以及互联网平台的多种类、多元化选择,使居民对于防灾地方志的使用意愿低弱,动机不够强烈,成为防灾地方志未来须考虑与改善的目标。为此,提出以下几点建议：

1. 将平台接口简化、增加活泼度与亲民感,提升居民使用的意愿。

2. 新增微笑地图的功能,提供村长与居民了解小区不安全与安全的区域,并进一步改善与记录,除了可提供居民使用意愿,同时在改善的过程中,可凝聚小区居民的力量、增加居民的归属感与认同感,一同将小区建设得更好、更安全。

3. 制作相关教材与教案放在网络上,提供给有兴趣的小区居民学习。

4. 防灾地方志可配合相关领域的大学或硕士学生进行教育训练,使更多人了解防灾地方志(local Wiki)的应用,例如结合相关领域大学或硕士学生纳入小区营造课程、小区大学开设相关课程推广,并可进一步让学生于小区内实际操作,除了增加学生实务经验,也可以帮助小区居民建置防灾数据。

5. 可纳入各县市协力团队推动伙伴,广泛介绍系统的功能,并纳入防灾深耕团队成果,协助小区干部建置数据与检核数据的正确性。

6. 在防灾小区的推动过程中,可将防灾地方志的教学与应用配合小区防灾的活动做推广与使用,如启动介绍防灾地方志的功能与目的、于环境勘探时可以进一步的应用与操作,使更多政府机关、防灾人员与居民了解及认识防灾地方志。

7. 强调手机的应用,因现今手机以及互联网非常普遍,若透过手机操作防灾地方志,可增加便利性、简易其操作过程,增加使用的意愿。

8. 强调超链接的功能,将相关互联网平台,如GOOGLE MAP、政府机关相关防灾平台等做联结使用,将防灾地方志与其他平台相互配合使用,使防灾地方志的功能更加完整便利。

参考文献

[1] 吴杰颖,康良宇.小区防灾推动之探讨—以“小区防救灾总体营造计划”为例.小区发展季刊,2007 (116).

[2] 陈立华,徐建初.Wiki：网络时代协同工作与创用CC的平台.中国信息导报,2005：5154.

[3] 网络行动科技有限公司.防灾地方志平台建置案成果报告.新北市,2016.

[4] 刘怡君,曾敏惠.本土防灾小区的推动与深化.科技中心灾害防救担子报,2012.086.

[5] 刘国庆.台东水患自主防灾小区推动经验分享,2016.

[6] 蔡建安.防灾小区推动成效之探讨—以嘉义县太和村为例.南华大学环境管理研究所硕士论文,2011.

[7] 邓子正,沈子胜,林俊,等.推动小区防灾现况调查与教育训练规范研究内政部消防署委托研究报告,计划编号： 092301060000C1005.台北,2003.

[8] 苏文瑞,黄俊宏,李香洁,等.灾害防救科技中心防灾地方志操作手册.新北市,2016.

[9] FEMA. Project Impact. Federal Emergency Management Agency. USA,1996.

[10] Ward Cunningham. The Wiki way： quick collaboration on the Web, Year of Publication,2001.

Urban Disaster Prevention Local Records System Design and Practice Application——Take Taiwan's Meizhou, Yilan, as an example

Abstract： Thus, the research project will use literature review and case sharing to discuss the community disaster prevention information system planning and design and practice. Studying local wiki design, operational concepts and to promote the application of disaster prevention community effect and impact.

Key Words： local wiki disaster resistant community Yilan mizhou

作者简介：康玉萱系铭传大学都市规划与防灾学系教研人员;

苏文瑞系灾害防救科技中心灾防信息组科研人员;

庄睦雄系铭传大学都市规划与防灾学系教研人员;

李香洁系灾害防救科技中心体系与社经组科研人员;

黄俊宏系灾害防救科技中心灾防信息组科研人员;

简颂愔系灾害防救科技中心体系与社经组科研人员。