韩 乾

【摘要】 本文对健康宜居城市进行界定,通过各种排名,分析了健康宜居城市的影响因素,同时描述了未来城市的发展。

【关键词】 城乡规划 健康宜居城市 城市发展

一、什么是健康宜居的城市

英国经济学人智库(EIU)公布的2017年“全球宜居城市排名”,在全球140个城市中,澳大利亚的墨尔本第七次夺魁,在这次排行榜上,前十名全是发展程度较好的国家的城市。台北和去年一样名列60名,在亚洲前十名中排在第六,次于东京、大阪、新加坡、香港、首尔,优于吉隆坡、苏州、北京等地。

虽然不同的排名都有不同的考虑,但所有的排名都有其价值,都值得参考研析,特别是主政者,因为它与一个城市要吸引入境观光旅客、外商投资、国际展览的竞争力是有关系的。以这次的排名为例,虽然排名和2016大同小异,但新加坡却能够在众多竞争中比去年大幅提升11名,由2016的46名直接升至35名、超越排名45位的香港,在亚太地区仅次于东京(13)和大阪(14)就表示有值得我们研究参考的内涵。

经济学人智库的宜居城市排名,主要是通过以下五个要素来衡量：稳定性、医疗、文化和环境、教育及基础设施。新加坡2016在国际教育评比中表现极为出色,因获得高分而跃进超前。墨尔本则以医疗、教育、基础设施的超高水平,多年独占鳌头。

另一个逐年公布宜居城市排名的机构是德意志银行,它考虑的则是购买力、安全、医疗护理、生活成本、房价收入比、通勤时间、污染和气候几项因素,其排名结果就不太相同。根据其2017年5月的公布结果可知,在47个城市中,新西兰首都惠灵顿以平衡的高生活素质居于首位;而新加坡(39)却落后于上海(37)、香港(36),甚至莫斯科(38)。台北尚未列入排名,而这一点其实就值得我们探讨或反省。

跨国企业对城市的特色可能有不同的考虑,全球著名的Mercer咨询公司进行的城市生活质量排名,可能是涵盖城市最多的排名,包括全球各洲230个城市,特别考虑交通、电力、饮水、经济稳定性、社会安全和政治稳定,作为跨国企业选址和派遣人力的参考。在2017年3月的排名中,维也纳名列首位,台北表现不差(85),上海(102)、北京(119)、曼谷(131),但次于新加坡(25)、东京(47)、香港(71)、首尔(76)。

不同族群可能需要参考不同的排名。例如著名的网上租屋平台Nestpick就针对年轻人的宜居城市进行排名,多元考虑了营商生态(包含就业出路、初创企业、旅游)、衣食住行(包含住屋、交通、健康、食物、网速、苹果产品店)、开放度(避孕方法普及性、两性平等、移民接纳度、包容平权)和娱乐设备(夜生活、啤酒、节庆)。在这评估的100个城市中,荷兰阿姆斯特丹荣登榜首;台北名列81,次于许多欧美名城,但优于新加坡(92)、首尔(93)、香港(95)、上海(96)、大阪(97)和东京(98),却远次于曼谷(47),也不如转型国家罗马尼亚的布加勒斯特(55),和北京相当(80)。这样的“成绩”其实还算不错,但当然有很多各种层面的改善空间。对于有心经营跨境背包客市场的城市而言,这其实是值得参考的信息。

英国媒体Business Insider2017年2月,针对休闲选择、个人幸福、旅游运输、健康及快乐、安全及安定所做的网络调查中,台湾以健全的医疗制度和可负担的消费水平胜出,在21国里排名第一。

中国社科院也对中国289个城市进行竞争力排比,其中也有宜居城市排名。台北在2017年的竞争力排在第4,落后于深圳、香港和上海,但优于北京(7)和澳门(8)。不过在宜居竞争力上,香港(1)澳门(4)上海(10)都入列前十,但北京和台北却只在十名之外。

对林林总总的宜居城市排名,参考价值各自不同,最好设定城市发展目标,针对落后项目设法改善。世界上各地方未来的经济、社会和政治,都会受当地的文化与事务,以及地方以外的区域和全球各种制度的影响。而最会受到影响的可能是大型城市。Stanley D. Brunn和Rina Ghose归纳出以下几点景象：

1. 世界性的都市化会使越来越多的人口集中在相对较少的土地上。城市之间的互动会越形频繁。

2. 越来越便利快速的交通与无线网络通信,会使城市与城市无缝接轨,使人失去地方感。日常生活不分地方、区域或全球。

3. 相当数量的亚洲人口继续分散,移民到欧洲和北美,接受新的文化,包括食物、音乐、娱乐、教育和城市生活。

4. 人们越来越对区域和全球的概念有所认识。大量信息交流的普遍化和即刻的重要全球报道,都会超越传统的文化、国界和政治疆界,引起全球的关注。国家之间的货物和资金的流通,以及全球或区域间的气候协议,都是很实际的例子。

5. 现代城市是知识经济的竞争,知识经济表示城市的发展,将由劳力转变为脑力或智力的竞争。

6. 都市里各种族群不同的思想,会在文化和政治层面产生冲突。什么是正常?什么是不正常?须要重新定义。因此,在不同的工作领域、生活形态和社会空间上,有的人因为传统或宗教信仰的关系,会与现今时代的人产生冲突。

7. 继续不断的科技突破,如快速的交通与网络通信,会对城市的社会、文化,产生正面或负面的冲击。

8. 特别是许多发展中国家,人们的消费习惯快速地西化甚至美国化。例如食物、音乐、穿着、娱乐等各方面,都形成同样的城市消费文化。但是在这些表面现象的底层,应该有各个地区丰富的历史与文化底蕴,同样需要发掘与发挥出来。

当我们的脑海中想到这些未来的景象时,会令我们想到我们将会有多么不同的城市和城市生活。当专业的社会学家、规划师和工程师想到这些问题时,他们会急于寻求解决之道。他们会设计新式的景观建筑,规划都市基础设施。同时进行政府部门的协调合作,寻求国际间的合作,以及利用大学作为智库和顾问。

二、未来的城市会是什么样子

我们一般都了解,都市规划的目的是要弥补因为没有被控制的都市成长所造成的负面外部效果。并且依照预先设定的经济效率、环境持续发展和社会公平正义的目标,来管理都市地区的人造环境(built environment)与居民生活。在一个市场经济体系里,经济发展与土地使用规划,往往不但没有交集,而且时常发生冲突。经济体系关心的是经济发展,规划关心的是环境的维护与社会的公平正义。更离谱的是,土地经常沦为经济发展与个人生财的工具。经济发展与公私合营替代了福利的提供。政府的角色甚至跟随市场的脚步,从规范者变成营利的开发者。台湾各城市所实施的市地重划,使城市往郊区蔓延,耗费了公共设施与能源。

针对这种情形,我们或者可以用霍华德在1898年的《明日田园市》(The Garden Cities of Tomorrow)里的三块磁铁的作用,来说明城镇与乡村的关系。每块磁铁都有它的吸引力,城镇的热闹、高薪与就业机会,以及高物价与贫穷的生活形成一股引力。乡村的美景与经济的落后与惬意的生活,形成另一股引力。规划的任务形成第三股引力。人口成为这三股引力之间被吸引的对象,也就是说,霍华德的观点认为,居民可以在环境中理性而自由地选择最为有利于自己的方向。没有任何一个人是被捉进城市里的,也没有一个人是被逐出城市的。

在这种情形下,人们要往哪里去?要在哪里工作? 所需要的就是规划管理。在规划管理之下,城乡之间就会有意识地实例化与社会接合的利益。建造新市镇,创造一个新环境就成为霍华德的新目标与任务。他寄望于能产生共同福利的合作方式。霍华德的这三块磁铁就是田园市,田园市能使人从都市中心被吸引进入一个新的文明。

生活在21世纪,我们的经济、社会与政治的未来,不但会受到所居住当地文化与各种事物的影响,也会受到更大区域甚至全球事务的影响,而这种影响将会从大型城市最先显现。(1) 世界会日益形成都市化,相对于人口的增加,土地(特别是农地)会日益稀少。(2) 交通和信息科技的进步,如手机、传真、互联网等的普及,会使人与人的联系更便捷和快速,几乎会使人失去“地方感”。(3) 信息传播和货物、资金、劳力流动的普及,超越了国家、政治和文化的疆界,日益增加人们的区域感和世界观,例如欧盟、东协、G20等国际经贸联盟和巴黎气候协议等环境协议的形成。(4) 知识经济(K-economy或information economy),显示出人类脑力、智力与城市创意的竞争。(5) 各个国家,各个地方的法律结构、都市文化、政治制度、人民的生活习惯、权利与不同宗教信仰之间,往往会产生冲突。

珍雅各布(Jane Jacobs)与几位城市规划的先驱思想家,整理出健康城市的几项重要特性：

(1) 城市要有捷运系统,最好是在主要廊道上有固定路线的地上或地下轨道系统,或专用的巴士捷运(BRT)路线。并且BRT的路线必须配合城市的土地使用规划,行经人口、经济活动密集的地方。

目前台湾的交通前瞻计划是希望建设轻轨系统。轨道交通基本上要比公路建设可取,因为至少它有节省土地、运量大、节省能源、减少污染等优点。但是台湾几十年来,交通与土地使用并没有整体规划,都市发展分散蔓延。加之非机动车非常普遍,又使用方便,因此要鼓励人们舍弃便利的私人交通工具,搭乘大众运输工具,是非常困难的。

(2) 把居住、商业和城市行政机能混合在一个邻里单位里,可以减少许多需要小汽车的旅程,因为各种生活机能都在步行距离之内。这需要紧凑的开发(把小汽车需要的道路空间让出来),也就是珍雅各布所提倡的土地混合使用概念。紧凑地开发可以减少开辟道路与兴建公用设施的成本,并且人口集中,可以减少犯罪,增加邻里的认同感和亲和感。其实,无论中国大陆或台湾城市的土地使用,根本就是混合使用形态。其与欧美城市所不同的,只是我们的土地使用因为没有规划,而形成一种杂乱无章、零星散布、毫无章法与效率的混合使用。尤其是在正常的住、商之外,摊贩与不兼容的使用(如摩托车店,成人用品商店)间杂其中,在商业区沿主要道路两旁蔓延,既破坏居住的惬意性又影响商业机能。这种使用所产生的交通、购物、旅行,也是形成我们都市地区交通无法顺畅的主要原因。如果能加以有秩序地规划整理,说不定会受到珍雅各布的赞赏。

(3) 城市里要有不同年代、不同样式、不同大小的建筑物。许多都市更新的做法是把老旧的建筑物一律铲除。这种做法不见得会使城市更健康,新旧建筑物的混合会使街景更生动有趣。珍雅各布认为城市需要有老建筑物混杂在其中,以培养及发展主要与次要的多样性。在一个完全崭新的地区,几乎没有任何培养多样性的经济机会。如果它是单调无趣的,会使人只想离开。等到建筑物真的变老的时候,它们所有的用途,只是廉价而已。也许有些建筑物可能被更新得像新的一样,新建筑物的经济价值,只要肯花营建的钱就可以替换。但是老建筑物的经济价值是无法随意取代的,那是时间所创造、所赋予的。多样性的先决经济条件,只能从有活力的城市传承而获得,然后延续到未来。

布鲁塞尔(Brussel)市长布勒斯(Charles Buls)在The Design of Cities中说,老城市和老街道有一种特殊的魅力。你不能说那是美丽,但是它们却很吸引人。它们用它们并非艺术,而是以机运所得到的没有秩序的美来取悦人。

(4) 到处都要有足够的公共活动空间,特别是城市中心地区。在一个城市里,有的地方供人居住,有的地方供人工作,有的地方供人购物。这样会使一个城市在不同的地方、不同的时间,出现不同的人潮。因此,一个城市到处都需要有足够的活动空间,供人居住、工作或购物休闲。特别是在市中心的重要街口,更需要公共广场。城市的广场也是最好的社交场所。人们在这里聊天、下棋、休闲、享受阳光、空气、欣赏路过的美女。有人驻足在百货公司门前或街角看橱窗,也有人坐在路边或大楼门前的台阶上,休憩、谈事情、聊天或发呆。人们这么做主要的目的是夺回久被汽车占据的空间,享受阳光与悠闲,特别是在春秋之际这种现象会更为普遍。至于建筑物的设计是否优雅与开放空间的使用之间,似乎并没有太大关系。(www.daowen.com)

(5) 要有轻轨或捷运连接市中心和海港与空港：结合多种交通运输工具的功能是21世纪城市规划的重要课题。轻轨或捷运可以使旅客从启程到终点,都不需要开车或坐租车。城市与海港、空港交通工具的转运,最好能无缝接轨一票到底,而城市之内的停车空间要尽量在地下。

(6) 街道商店前面的人行道,要便于行人通行或逛街欣赏橱窗(window shopping)。街上多一些行人,会使这个城市显得健康、活泼、有生气。台湾城市商店门前的骑楼,本来应该是一项很好的设计,既能便利行人通行,让行人逛街欣赏橱窗,更能遮风避雨。但是却被商家占据,摆放商品或做厨房使用。要不然就是凌乱地停满了摩托车,行人必须绕道行走。基本上,骑楼的产权属于商家还是属于公共空间,目前还是一项具有争议的法律问题。

(7) 在城市边界之内,要有农地。不仅是为了供给食用,也是为了保护土地资源和环境,以及减少开辟道路、运输成本与能源。如果再加上路边的树木和屋顶的花园和菜园,将会打造一个优质的城市生活环境。

(8) 在发达国家或发展中国家,一种新的城市形态正在出现,人们把它叫做数字城市(digital city)。在这种城市里,数字技术,特别是GIS,被用来做规划、建筑,以及管理都市环境。从1970年代开始,GIS已经成为北美、西欧、日本、澳洲等国家经常使用的规划工具。甚至有些发展中国家,如中国、印度、南非、巴西、墨西哥、加纳共和国等国家也开始使用。GIS可以很容易地连接到GPS,以进行高准确度的空间分析。

同样,GPS也可以纳入GIS系统,进行远距离的即刻时间(real-time)分析。

(9) 另一种数位城市的现象,是把互联网(internet)用在都市经济成长和管理上。许多城市重新调整其结构,转型成为互联网城市,以与其他城市竞争。数字城市大量投资于计算机硬件和软件,以设计支持企业从事各种数字工作。同时支持政府部门和NGO使用数字服务,如图书馆、法庭、就业与环境管理机关。

(10) 智能区域和智能城市也是我们进入信息或后工业化经济的城市样貌之一。智能区域会创新蓬勃发展,通常靠近大学或研究机构,美国加州的硅谷就是一个高科技集中的地区。中国的东北,以前也是一个重要的工业区,但现在中国的发展则是以东南沿海地区为主。智慧城市则是汇集科技知识和信息系统,使老城市成为清洁、安全、有效率的生活与工作的地方。这些城市希望建立数字经济,成为“e-government”。

(11) 反都市化的趋势。在都市化仍然是世界主流趋势的同时,也有一些反对的声音值得我们注意,我们或许可以将之称为反都市化(counter-urbanization)。反都市化是都市人口从城市中心移往都市边缘甚至乡村的一种人口“回潮”现象,这种现象可能与都市化同时存在。惬意的景观、历史性的建筑、休闲游憩的机会,以及强烈的地方归属感等,都是决定反都市化方向的因素。

英国都市规划学者郝彼得爵士(Sir Peter Hall)指出,数百万计的英国人正以脚投票,离开城市到小村小镇生活。此一现象反映出人们不再认为都市生活对他们具有吸引力。一个半世纪以前,大不列颠曾经是世界上第一个都市国家,现在则变成第一个反都市化的国家。显然,是因为他们看到了城市里有他们不喜欢看到的东西。例如人车的拥挤、环境的败坏、缺乏公共设施、贫民窟与犯罪案件等。当然,这种趋势并不限于英国。欧洲的每一个国家,甚至美国、加拿大、澳大利亚,也莫不如是。人们从城市去中心化到郊区,再从郊区到更小的小村、小镇。

人们最初迁移去郊区或许是考虑私密性、活动性、安全与独栋住宅的拥有等因素。而在城市里,又使人感觉孤独(楼上、楼下互不相识)、拥挤,犯罪、污染与超负荷的房屋与生活成本让生活在城市里的人缺乏安全感和舒适度。但是这种人口往郊区蔓延的增长,也并不一定能使生活质量变得更好。与此同时,城市的中心,因为经济活力移往郊区,而逐渐衰败。在这种文化之下,工作的地方、工作的人力都已改变,财富在缩水,环境问题浮上台面。但是当局者的我们还是以第二次世界大战之后的思维建造城市与郊区,好像土地和能源是可以欲取欲求的,这就造成了认知与现实需求之间的断层。

在这个过程中,城市成为一个广大区域的核心。它继续成长,把小型的城镇纳入其中。这种现象,我们都可以从中国的长三角、珠三角,荷兰的鹿特丹,德国的法兰克福—莱茵都会区、英格兰的东南部看到。有些人或许会希望这种趋势停止,甚至回到中世纪那种高密度的都市生活。不过,也许还有些欣赏霍华德(Ebenezer Howard)田园市理念的人,他们赞同这种趋势。然而,如果我们要打造新城市,一定要严格地要求它们的质量。

(11) 新都市主义。针对反都市化或郊区化(suburbanization)所造成的都市蔓延,又有一种新都市化经验的兴起,那就是新都市主义(New Urbanism)。在郊区化开发的独栋、单一使用的住宅邻里,依赖小汽车作为交通工具、长距离的通勤,无止境的交通堵塞,都是长久以来为人们所诟病的都市问题。新都市主义(new urbanism)重视的是紧凑与美学的设计、保持乡村的特质、生态的协调、行人与大众运输导向以及社会的互动。新都市主义是一种可以应用在各种尺度的规划与开发方法,这些尺度可以从一个邻里单元到一个都会区。在都会区层面,新都市主义与智慧成长(smart growth)关系密切。也就是主张紧凑有效率、生态协调的土地开发方式,以及改造旧式设计,以适应现代生活的需要。新都市主义并不是要完全放弃已经存在的开发,而是要寻求规划更能令人满意的生活环境。说得更具体一点,就是寻求人们对小汽车与步行,以及捷运系统之间的平衡。柯索普(Peter Calthorpe)从广义的角度来定义新都市主义,他认为新都市主义所重视的是质,不是量;是多样化,不是规模大小;是集中度,不是密度;是联系性,而不只是区位。

新都市主义的基本原则,告诉我们应该如何过我们的生活,如何把城市的硬件设计和社会的目标、小区意识连接起来,提供另一种生活方式。它是对都市蔓延的一种反制,希望创造人性尺度,营造出可步行、不依赖小汽车的邻里街坊。新都市主义主张一个城市要有清楚的边界,中心要有绿色的广场和公共空间。公共建筑物与商店围绕在四周,居住、购物、学校、工作等土地应该混合使用。街道应联络成网,并且要与其他邻里街坊和周边区域连接。同时,要在同一地区提供可供不同选择的家庭形态的多种住宅。政府的办公厅、图书馆、教堂、寺庙等公共建筑物,应该坐落在显著的永久地点。

一个很明显的事实是,我们一方面希望改善现有城市不合时宜的地方,另一方面也希望在超级都会区里建造能够代表二十一世纪的新城市。需要思考的问题是,我们能不能把这两件不同的事情做好?就我们所看到的,有些地方重建了废弃的码头和离市中心不远的钢铁厂(它们完全符合国际环保标准);有些地方,城市有创意的设计、优雅的成长和发展,并且市中心与市中心有公共运输相连;更有些小城小镇,散布在一个大区域里,以运输网络连成一体。从这些事例里我们可以发现,单独的城镇并不是未来城市发展的理想模式。他们最好是融汇在一个城市区域(city-region)里。

区域性土地使用规划的结构应该融合在更大区域的交通运输网络之中,而且这种交通运输网络要使用捷运系统而非高速公路。区域应该视自然状况,用连续不断的绿带、野生动植物廊道所围绕。区域内的各种服务设施(如政府机关、运动场、博物馆等)应该坐落在城市的中心地区。建筑物的材料与建筑方法要符合当地的状况,要能显示出历史文化的延续性及地方特色,并且适应当地的气候。

长久以来,我们的城市规划与设计往往都是从硬件工程方面着手。例如交通工程只注意道路的容量与行车速度,而不会注意与道路有关的邻里街坊尺度、步行的便利性、安全或美观程度。土木工程在疏浚河道时,没有考虑到游憩、生态和地景的价值。不动产开发业者,只注意市场价值,并不会注意邻里及整体布局的需要。在规划学术界,传统的城市规划科系也多归属于工学院。由此带来的不足是,工程只能在单独的项目上追求最适化,而无法顾及较大的整体系统。规划设计是多面向的问题解决方法,最好是各方面都能兼顾。

对于都市规划,我们必须重新发现都市设计的艺术与科学属性。都市设计是艺术,因为城市传承了人类的历史与故事,其中有和谐,也有偶发的冲突;都市设计也是科学,因为我们必须尊重经验的事实与数据的分析。都市设计必须融合具有各种专长的专家,使经济、社会与环境的需要取得平衡,创造出美丽、惬意,并且值得记忆的地方。一个好的都市规划团队,必须具备艺术、科学、历史、建筑、工程、规划、政治,以及远见、创新的特质。

寇斯多夫(Spiro Kostof)认为一个地方要成为城市,需要具有以下十项前提。

1. 城市是一个具有活力的人群聚集的地方。它与大小和人口数的绝对值无关,有关系的是居住的密度。大多数前工业化时期的城市都很小,人口少于2 000的非常普遍。

2. 一个城市不是一个能够单独存在的地方。它的周边会有小市镇、乡村聚落。因此,它们会聚集在一起,形成都市系统或都市阶层。

3. 城市是一个有一定范围的地方。它以实质的(城墙)或象征性的(法律)边界,来区分属于城市的地方和不属于城市的地方。

4. 城市是一个有不同行业的地方。城市里会有官员和百姓,军人和工人,富人和贫民,也会有不同种族、宗教信仰的人。这些性质不同的居民,会形成社会的阶层,发挥他们各自的功能。

5. 城市是一个有各种所得来源的地方。它有农业、贸易、矿产、天然港口和人力资源。

6. 城市是一个具有档案记录的地方。以书面记录人口、产品、法律、地籍等数据。

7. 城市是一个与周边乡村有紧密关系的地方。乡村供应城市食物与原料,城市提供乡村保护与服务。它们之间并没有明显的法律和行政的区划。

8. 城市是一个具有某些纪念性的对象。也就是说,有公共建筑物、特殊地标,让人一看就知道这是什么地方。例如罗马的圆形剧场,巴黎的铁塔和凯旋门,纽约的帝国大厦等。在公共领域,早期威权统治下的城市,着重皇宫、教堂和庙宇。在民主社会里,皇宫被人民集会的礼堂所取代。

9. 城市是由建筑物和居民所构成的。城市的形态、它们的实际功能,以及对人的想法、影响和对价值的看法,形成城市的意象。

10. 城市里最能持久的是它的建筑物。它们也反映着最新的经济需求和最时髦的样式。但是,为了现代和未来的世代而保留着过去的城市文化。

Stanley D. Brunn和Rina Ghose认为,城市是一个充满各种丰富文化、宗教、种族、生活形态的地方;城市是一个新旧传统、社会阶级、地方与区域转化的地方;城市是一个经济与社会互动的地方;城市是一个让所有居民有机会改善生活素质的地方;城市是一个投资人力资源促进经济发展的地方;城市是一个充满各种媒介、生活形态,以及反思文化的地方;城市是一个投资新财货与服务(例如观光旅游、财务金融、休闲娱乐事业)的地方;城市是一个孕育创新产品与想法的地方;城市是一个区域间、国际间政治改革枢纽的地方;城市是一个常有政治事件、抗议示威活动的地方;城市是一个举办国际运动赛事、娱乐、文化事业、大型集会的地方;城市是一个可以发挥人力资源潜力解决问题的地方;城市是一个象征人类精神再生的地方;城市是一个具有伟大建筑物和新旧艺术作品的地方;城市是一个启发人类创新、发明与创意的地方;城市是一个培养未来社会领袖(包括学术、宗教、科学、政治、艺术、运动)的地方。

Urban and Rural Planning for Better life

Abstract： The paper explains what is the healthy and livable city, analyzes the influence factors of the healthy and livable city based on kinds of ranking, and showcases the blueprints of future cities.

Key Words： Urban and Rural Planning Healthy and Livable City City Blueprints

作者简介：韩乾,台湾逢甲大学教授。