何 莉

【摘要】 本文从区域协同发展历程、上海综合交通发展现状、区域协同展望和近阶段的对策和任务等四个方面,对上海综合交通规划在上海与长三角交通一体化,交通引领上海城乡布局等两大重点领域的相关研究和考虑进行了阐述。

【关键词】 城市群 区域协同交通一体化

一、区域协同发展历程回顾

在上海市域和长三角相关系列规划中,陆续出台了关于上海城镇体系布局,长三角城市群发展规划等指导性文件。

1999年在《上海市城市总体规划(1999—2020)》中确定打造宝山、嘉定、松江、金山、闵行、青浦、南桥、惠南、城桥、空港、海港共11座新城;各新城人口规模在20万—30万,促进郊区城市化进程和疏解中心城区人口。重点以松江新城(规划人口30万人)作为第一个试点新城加以推进建设。

2001年1月5日,上海市政府出台《关于上海市促进城镇发展的试点意见》,明确提出“一城九镇”的试点计划,重点发展“一城九镇”,即松江新城及朱家角、安亭、高桥、浦江、罗店、枫泾、周浦、奉城、陈家镇9个中心镇。“一城九镇”提出要解决疏解中心城区的人口、带动郊区发展的问题。

2004年11月,上海市政府发表《关于切实推进“三个集中”,加快上海郊区发展的规划纲要》,临港新城、嘉定新城—安亭成为城镇体系中的二级城镇。根据2004年规划纲要,新城是郊区建设的重点,也是各区县的政治、经济、文化中心,一般为30万人口的中等规模城市。其中,松江、嘉定、临港等新城被确定为近期重点发展新城,人口规模将达80万—100万,约占郊区人口的四分之一。

2006年,上海出台“1966城镇体系”规划,这是上海强化中心城区和郊区分工联系的新的城镇组织框架。中心城区是上海政治、经济和对外交流的中心,是上海市“1966城镇体系”的核心,中央商务区和各级公共活动中心构成多核结构。九个新城既是郊区社会、政治、经济以及文化发展中心,也是郊区人口向城镇集中的主要方向,是优势中心城区产业郊区扩散,人口对外疏解的集聚地。

2016年,在《上海市城市总体规划(2016—2040)》中,提出优化城乡规划体系,形成“网络化、多中心、组团式、集约型”的空间结构,形成主城区—新城—新市镇—乡村的规划体系。同时提出规划大上海圈层结构,第1圈,上海市域：城市+郊区(新城、镇)+乡村,共6 340平方公里,城市建设边界控制小于市域面积的50%。第2圈,上海大都市圈：上海2040城市总体规划研究中心提出,超越上海行政边界。1+6城市,半径120公里,总面积3万平方公里。第3圈,长三角城市群,包含多个都市圈,确认以上海为中心辐射带动周边26个城市,也可以称为上海大都市延绵带。第4圈,长三角区域,包含2省1市,也可以称为上海全球城市区域,面积为21万平方公里。

2008年,《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》,2010年《长三角区域规划(国务院)(2010—2015)》,2014年《国家新型城镇化规划(2014—2020)》,2016年《长江三角洲城市群发展规划》,均提出将长江三角洲城市群建设成具有全球影响力的世界级城市群,包括最具经济活力的资源配置中心、最具全球影响力的科技创新高地、全球重要的现代服务业和先进制造业中心、亚太地区重要国际门户、全国新一轮改革开放的排头兵、美丽中国建设示范区。《长江三角洲城市群发展规划》确定了“一核五圈四带”的城市群规划布局,一核：上海;五圈：南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波;四带：沪宁合杭甬发展带,沿江发展带,沿海发展带,沪杭金发展带。另外,《长江经济带发展规划纲要》《全国主体功能区规划》《全国海洋主体功能区规划》等文件也对长三角提出了规划定位和发展要求。

上海市和长三角的相关规划明确了长三角城市群空间布局和上海市城乡布局,城市发展轴线非常清晰,应按照上述发展要求制定相应的交通发展规划目标和任务。

二、上海综合交通发展现状

长江三角洲城市群是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳外来人口最多的区域之一,是“一带一路”与长江经济带的重要交汇地带,在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有举足轻重的战略地位。上海在长三角城市群起到引领作用,在“一带一路”和长江经济带战略中发挥先导作用。

上海综合交通体系坚持“交通引导、管理优先、服务提升、城乡统筹”的基本思路,交通基础设施建设有序推进,交通综合管理水平逐步提高,交通运输服务能力持续提升,“枢纽型、功能性、网络化”的综合交通体系架构已经基本形成。

对外交通方面：上海拥有虹桥、浦东两大机场,4座航站楼、6条跑道,停机坪总面积422万平方米。2016年起降航班74.2万架次,航空旅客吞吐量10 646万人次,货邮吞吐量387万吨。围绕上海形成“三主三辅”6个铁路客运站,铁路里程465公里,拥有京沪、沪昆2个方向5条通道,2016年铁路旅客吞吐量1.94亿人次。上海海港港区共有8个,分别为黄浦江上、中、下游港区;宝山罗泾港区;外高桥港区;杭州湾港区;崇明三岛港区;洋山深水港港区。洋山深水港区、外高桥港区主体工程建成,上海港实现了从“河港”向“海港”的跨越。2016年上海港货物吞吐量为7.02亿吨,港口集装箱吞吐量3 713.3万TEU(传输扩展单元),水水中转比例为46.5%。拥有国际客运中心、吴淞口2个邮轮码头,7个邮轮泊位。2016年国际邮轮靠泊509艘次,旅客吞吐量289.4万人次。

城市交通方面：公路和城市道路总里程达1.84万公里,其中公路总长度1.33万公里,高速公路通车里程825公里,中心城城市快速路200公里。省际道路旅客发送量为3 402万人次。道路货运量3.91亿吨。道路集装箱运输量1 609万TEU(传输扩展单元)。轨道交通基本成网,2016年底运营线路15条,长度达到617公里(含磁悬浮)。地面公交1 457条线路,运营车辆1.67万辆,日均客运量653.3万乘次。出租汽车运营车辆47 271辆,日均客运量235.6万乘次。浦江轮渡航线17条,日均客运量13.8万乘次。

虽然目前上海在交通设施层面已具备一定规模,但在对外交通和城市交通中也存在一些主要问题。

对外交通方面：(1)港口空间资源有限,集装箱泊位利用率已超过设计标准,港口处于超负荷运营状态;深水岸线资源紧缺,难以适应船舶持续大型化的趋势;海铁联运发展缓慢。(2)航空领域资源供需矛盾日益突出;机场基础设施保障资源存在缺口;航空地面交通“集疏运”能力有待提高,缺少与市中心及两机场间的快速轨道联系。(3)内河支线泊位不足,降低了水水中转效率;江浙沪航道建设进度、标准不统一,整体效益难以发挥。(4)铁路通道对沿海和沪湖宣方向服务欠缺,铁路功能层次相对单一。

道(公)路系统方面：(1)中心城区道路设施容量挖潜空间有限。(2)区与区对接道路、区内断头路仍待推进。(3)重点发展地区路网配套和衔接亟待加强。(4)中心城周边地区交通压力与日俱增,道路网密度和结构有待调整。(5)郊区普通国省干线公路建设相对滞后,新城内部路网有待完善。

公共交通方面：(1)轨道交通功能层次单一,轨道服务新城和中心城周边地区(外环线周边连绵发展的城市化地区)的效率不高。(2)部分轨道线路(1、2、3、4、6、8号线)高峰时段运能不足,车厢拥挤严重。(3)中心城公共交通网络仍有加密空间,浦东内外环间和部分客流走廊仍缺少轨道覆盖,中心城周边地区建设仍采取郊区标准。(4)公共汽(电)车功能层次仍不够清晰,公交“最后一公里”服务方式比较单一。(5)公交优先路权得不到充分保障,公交专用道效率仍待提升。(6)新城公共交通功能体系不够完善,缺少中等运量公共交通模式。

三、区域协同展望(www.daowen.com)

《上海市城市总体规划(2016—2040)》提出将上海建成卓越的全球城市,令人向往的创新之城、人文之城、生态之城。总体要求发挥上海在“一带一路”和长江经济带战略中的先导作用。提升上海国际枢纽地位,强化上海在金融、贸易、航运、文化和科技创新等方面的功能引领性,增强上海对区域的辐射带动作用,推动区域产业、生态环境、人文、信息、海外市场拓展等方面的协作。强化上海对长三角城市群的引领作用。共守生态安全,共享基础设施,创新治理模式,推动长三角城市群成为最具经济活力的资源配置中心、具有全球影响力的科技创新高地、全球重要的现代服务业和先进制造业中心、亚太地区重要国际门户、全国新一轮改革开放排头兵以及美丽中国建设示范区。以都市圈承载国家战略和要求发挥上海龙头带动的核心作用和区域中心城市的辐射带动作用。依托交通运输网络推动90 分钟通勤范围内,与上海在产业分工、文化认同等方面关系紧密的近沪地区协同形成同城化都市圈格局。完善区域功能网络,加强基础设施统筹,推动生态环境共建共治,形成多维度的区域协同治理模式。

《上海市城市总体规划(2016—2040)》在交通协同方面提出如下规划方案。

区域航空机场群联动：推动无锡硕放、南通兴东、嘉兴等周边机场共同支撑以浦东国际机场、虹桥国际机场为核心的上海国际航空枢纽建设。扩展“集疏运”通道容量,构建空铁联运体系,构建北沿江城际、沪杭城际等机场群联络通道。加强通用机场的统一布局。区域港口功能布局：加强上海港与宁波-舟山港、苏州港、南通港、嘉兴港等长江下游及杭州湾地区港口的分工合作,构建以上海港、宁波-舟山港为核心的长三角现代化港口群。加强以长江黄金水道为骨架的区域内河航运系统建设,提升苏申、杭申线等高等级航道和外高桥等重要内河港区支撑作用。国家综合运输通道布局：强化南京、杭州、南通、宁波、湖州等5个主要联系方向上国家铁路干线与高速公路通道的布局;提升沪宁、沪杭、沿江、沪通、沪湖、沿湾、沪甬等7 条区域综合运输走廊的服务效率、能级和安全可靠性,构建以高速铁路、城际铁路和高速公路为骨干,多种方式综合支撑的区域城际交通网络。

上海城市空间范围不断扩张,外围新城和大型居住社区快速发展,城市交通的服务重点早已突破以往“中心城区”的范畴,而要求服务于城郊融合、上海和周边城市联动的真正意义的“大都市区”。正逐步形成市域“网络化、多中心、组团式、集约型”的空间体系。上海综合交通体系也将形成“枢纽型功能引领、网络化设施支撑、多方式紧密衔接”的交通网络,引导城镇空间布局发展。

四、对策与任务

根据《上海市综合交通“十三五”规划》,到2020年上海将建设辐射全球、服务全国的交通枢纽。通过建设世界一流的海空枢纽港,提升国际航运中心枢纽功能和全球资源配置能力。到2020年,上海港集装箱吞吐量预计达到4 200万标准箱左右,集装箱水水中转比重力争提高到50%以上;航空枢纽预计旅客吞吐量达1.2亿人次左右、货邮吞吐量达400万吨以上,持续扩展通达全球的航线网络,机场中转旅客比例预计达到15%以上。构建适应长三角一体化发展的城际交通和市域交通网络,实现长三角主要城市90分钟左右到达上海。优化综合客货运交通枢纽布局,促进内外交通无缝衔接。

推进长三角区域交通一体化和强化交通引导城乡空间布局两方面的主要任务如下：

(一) 推进长三角区域交通一体化

1. 加快铁路对外通道和铁路枢纽建设。推进沪通(南通至安亭段和太仓至四团段)铁路建设和浦东铁路复线电气化改造,新建沪杭三四线(莘庄—上海南站)、沪苏湖、沪乍杭铁路;建设铁路东站,形成虹桥站、上海站、上海南站和上海东站的铁路客运主枢纽格局;建设铁路外高桥集装箱中心站,为海铁联运发展创造条件。

2. 提高公路网络服务能力,优化与江、浙两省的道路衔接,加强新城与周边城镇、郊区城镇干线公路建设。整合优化长途客运站布局,推进综合货运枢纽、货运通道的规划建设。进一步发展上海毗邻区域公路客运班线公交化运营。

3. 推进长三角高等级内河航道网建设,推进长湖申线、平申线等长三角内河高等级航道网建设。同时,充分发挥长江黄金水道运量大、能耗小、成本低的优势,大力发展长江内支线运输,扩大上海港的服务范围,更好地满足沿江地区的运输需求。

(二) 强化交通引导城乡空间布局

1. 结合新一轮城市总体规划编制,进一步明确市域城镇体系发展要求,坚持以公共交通为导向的发展模式,统筹城乡空间布局、功能分区和用地配置,制订区域差别化的交通发展策略。

2. 结合城市更新,整合既有交通资源,完善交通服务功能,提升主城区交通体系能级和服务水准。进一步提升以轨道交通为主体的公共交通服务能力,加快提升公共汽(电)车的服务水平;优化主城区路网结构功能,进一步完善快速路、主次干路等骨干路网;加强重点项目与功能集聚区的交通规划,增强交通服务支撑能力。

3. 大力完善新城交通体系。按照全市重大功能性项目、重大产业项目、重大基础设施等向新城倾斜的要求,进一步加强新城自身交通体系建设。强化松江新城、嘉定新城、青浦新城、南桥新城、南汇新城等长三角城市群综合性节点城市交通枢纽和支撑能力;提升金山新城、城桥新城等交通基础设施建设标准。构建新城与中心城、新城之间、新城与近沪地区多层次交通联系通道,研究利用既有铁路资源开行市域列车,建设市域快速轨道交通骨干线路,完善射线高速路网和国省干线建设。加强新城与周边工业园区、大型居住区的交通联系。结合各新城土地利用规划、发展特点,因地制宜完善新城内部交通系统。

4. 分类推进镇村交通体系的发展。进一步突出镇在城乡发展中的重要地位,完善镇内外交通联系,缩小城乡公交服务和管理差距。中心城周边镇重点加强交通基础设施资源配置;新城范围内的镇,重点强化与新城的协同发展,组团式配置交通基础设施。中心镇按照中等城市标准配置交通服务功能,加强与周边地区的公共交通联系;一般镇按照小城市标准配置交通服务功能。加强农村基础设施建设,完善农村公路网,改善出行条件。

Research on the coordinated development of Shanghai comprehensive traffic planning and surrounding areas

Abstract： This article from the regional coordinated development, Shanghai comprehensive transportation development present situation, regional synergy outlook and nearly stage from four aspects, such as the countermeasure and the task of comprehensive transportation planning in Shanghai and the Yangtze river delta integration, traffic transportation lead Shanghai urban and rural layout and other related research and consider two key areas in this paper.

Key Words： urban agglomeration area coordinated traffic integration

作者简介：何莉,上海市交通委综合规划处副处长。