《国务院关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》明确将钢铁、建材、有色、铁路、电力等产业作为国际产能合作及装备制造的重点领域，这些重点领域对东盟国家的基础设施建设及产业发展有着重要的推动作用，东盟国家也希望与中国就这些方面加强合作。中国—东盟国际产能合作正在如火如荼地进行，至今取得了一定的成绩，但是也面临一些问题，这些问题既包含合作体制机制和服务体系不健全的制度方面，也有制度对接和技术兼容难度比较大的具体事项；既有企业国际化和现代化水平不够高等企业内部方面的问题，也有东盟国家的国情所决定的风险等外部方面的问题。

（一）合作体制机制及服务体系不健全

随着《国务院关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》（国发〔2015〕30号）《中国—东盟产能合作联合声明》的发布，中国与东盟国家国际产能合作进入新的阶段。中国与东盟国家产能合作既有中国方面的支持政策，也有东盟国家方面的支持政策，起主要联系作用的是东盟国家之间的联合声明、倡议等相关文件。2014年5月，国家发展改革委发布《境外投资项目核准和备案管理办法》，逐步放松了境外直接投资管理体制，除少数敏感投资国别、投资项目必须经过审批之外，其他境外投资一律实行备案制，并清理和取消了一批不合理的限制和收费。但是，有关中国—东盟产能合作的相关政策还停留在宏观层面，具体的合作体制机制和服务体系尚不健全。

（二）分工相近，产业竞争激烈

中国和东盟国家大多以劳动密集型产业为主，经济结构和产业结构也有很大的相似性。虽然在发展程度上，中国和东盟各国之间存在差异，但在国际产业分工体系上仍处于同一阶梯。中国和东盟的经济合作仍处于国家间的经济合作阶段，双方之间的深入的产业整合度依然较低。此外，中国和东盟国家出口产品和市场有一定的重叠性。出口产品中资源性初级产品和劳动密集型制成品比重较大，主要出口市场与国际直接投资的来源地也都是美国、日本、欧洲及新兴工业化国家和地区。在吸引外资上，中国和东盟也存在一定的竞争，目前中国—东盟双边贸易额占各自的贸易总额比重均较低，相互投资规模也较小，区域内经济增长缺乏本土动力，区域经济整合困难。

（三）合作水平较低(www.daowen.com)

中国和东盟国家的经济和产业发展整体呈现不平衡和多层次性的特点，产业合作停留在起步阶段，更多的是表层的合作。东盟大部分国家都还处在工业化时期，农业占比大，没有明确的产业分工体系，工业发展以劳动密集型为主，因此，目前中国和东盟国家的产业合作是比较简单、起步阶段的合作。同时，由于中国和东盟国家发展存在多层次性，在产业合作上也存在一定的层次性。从东盟国家组成的角度来看，可以分为三个层次：第一层次为新加坡和文莱；第二层次为菲律宾、马来西亚、泰国和印度尼西亚；第三层次为柬埔寨、老挝、缅甸和越南。相对应地，中国经济经历40年的发展，形成东、中、西三个明显的梯级产业带，产业结构与发展水平差异明显。

（四）经济体制、政策上的障碍

大部分东南亚欠发达国家的发展受到体制、法律、信贷制度以及企业注册规定等方面极大的阻碍。东盟多数国家市场经济不发达，市场体系、市场机制构建不健全，政府管理市场经济的经验较缺乏，中国也存在类似问题。产业合作以市场合作、企业合作为核心，以政府合作为保障。中国和东盟部分国家早期实行计划经济，后来转向市场经济，发展模式各有不同。东盟国家整体上还处于市场经济建设的初级阶段，加上政治体制、宗教文化、民族矛盾等因素的影响，国家市场经济发展普遍存在政府对经济过渡干预、市场竞争不充分、透明度不高等问题。

东盟各国不仅经济发展水平相差较大，且与产能合作相关的法律、环保理念、劳工保护等领域措施差异也较大，除对特定产业的投资有限制外，还存在诸多投资壁垒。截至2018年底，东盟十国中仅有新加坡加入世界贸易组织的《政府采购协定》，其政府采购须受到《政府采购协定》的约束。但事实上，其他东盟国家对政府采购的限制同样存在，如涉及工程项目的采购，东盟部分国家政府明确规定关键零部件仍须选择本国产品；项目实施须对实施环境及社会影响评估，且须征求项目所在地社区的意见；在用工方面，东盟各国对加班、解雇员工的要求均较严格。上述投资壁垒对拟选择与东盟实施产能合作的中资企业，无疑会构成限制，轻则导致项目延误，重则给企业带来直接损失，企业处理不当，还可能危及国家形象。