基础设施互联互通是推动中国与东盟合作的重要举措。我国与东盟正在推进中国—东盟自贸区升级，打造“一带一路”中的海上丝绸之路，力求建设中国与东盟“黄金十年”之后的“钻石十年”。目前，在“一带一路”等规划中已经初步形成中国与东盟基础设施互联互通的远期规划，开始筹建亚洲基础设施投资银行，以交通基础设施为主的规划理念已经得到较为普遍的认同。基础设施互联互通建设涉及的国家众多，利益巨大，这也决定了互联互通建设不可能一帆风顺，面临着来自政治与经济上的众多阻力。对于中国—东盟的港口城市而言，如何解决资金缺口问题、如何提高政治互信等都是推进互联互通要克服的困难，而区域外其他大国积极加入市场竞争也增加了互联互通建设的难度。

（一）中国—东盟港口城市基础设施互联互通面临的内部挑战

1. 中国的内部挑战

对于中国而言，国内政策不到位、地方政府利益不协调、产业转移操作过度等都是亟待解决的问题。

（1）国内金融发展水平不足，资金缺口较大。

互联互通尤其是基础设施互联互通建设前期需要大量的资金投入。相比较而言，东盟国家的经济实力弱于中国，这也就意味着中国成为主要的资金投入国。2014年10月24日，亚投行在21个首批意向成员国的共同努力下于北京签约决定成立。2015年12月25日，亚投行正式成立，截至2016年底，吸收了57个国家和地区参加，其中东盟是最积极的地区，显示了其代表的巨大的需求缺口。但是亚投行本身仍然存在很多问题：首先是潜在的投资风险。一方面来自贷款方政府清偿能力不足，另一方面来自军事冲突、政权更迭、地缘政治冲突等非经济因素。其次是亚投行的相关技术问题。如何合理利用金融杠杆的放大效应来提高亚投行融资效率，如何调动私人部门积极参与拓展融资方式，都是亟待解决的难题。

国内金融监管不到位是互联互通的又一个制约。中国—东盟基础设施互联互通必然涉及大量的融资方式创新。一是基础设施建设需要金融支持，而各国的金融发展水平和金融监管状况存在较大的差别，这就要求各国进行金融监管的信息交换与方式协调。二是中国—东盟基础设施互联互通的规模庞大，风险随之增加，对金融监管提出了更大的挑战。

（2）地方政府间利益不协调。

虽然中国与周边国家的互联互通建设由来已久，但自上而下的互联互通战略顶层设计是近年来才出现的。换而言之，过去较长一段时间内，地方政府是推动与周边国家互联互通的主力。而地方领导人在推动与周边国家的互联互通时，往往会首先以带动本地经济发展甚至是追求个人政绩为出发点。这样就导致中央和地方的目标差异及相关省区相互竞争的局面。

在与周边国家互联互通中起着重要作用的沿边省区普遍经济发展水平不高，外事权限和财力不足。同时，与周边国家的互联互通总体上属于中央政府管理的事务，地方没有直接与外国政府商谈并签署互联互通协议的权力。为此，相关省份纷纷提出各自的互联互通规划，希望获得中央政府的重视和支持，彼此间的竞争颇为明显。这种竞争不仅存在于沿边省区之间，也存在于内陆省区（直辖市）与沿边省区之间，以及参与投资东盟国家基础设施建设项目的中国企业之间。更为重要的是，中央和国务院各个部门对与周边国家互联互通的战略设想也有不同的看法，在相互配合时容易产生摩擦。目标不一致和相互竞争的最终结果就是中央、地方、社会和企业不能很好地形成合力，致使中国在与周边国家的互联互通建设中的投入较为分散，实施和推进力度以及最终效果都会打折扣。

2. 东盟的内部挑战

对于互联互通的另一方东盟来说，中国是一个综合实力强于自己的大国，如何在这样的国际关系下，在互联互通倡议中找准自己的定位，使自己的利益最大化，是必须思考的问题。总体而言，互联互通给东盟带来的挑战大致为以下几个方面。

（1）东盟内部一体化程度不高。

2015年12月31日，东盟一体化进程全面进入东盟共同体阶段。但根据其制定的未来发展规划，部分目标事实上已经顺延至2015议程中持续推进，东盟共同体已经被东盟定义为一个进程性的目标，具体到经济共同体的建设情况，第27届东盟峰会的主席声明一改历届主席声明中明确完成比例的惯例，只用了接近完成蓝图规划这样的描述。不可否认，东盟的一体化建设确实有长足的进步，但是从总体上看，这个组织仍然比较松散，缺乏相对的约束机制；各国之间的关系也不够紧密，矛盾冲突并没有得到解决。而对于互联互通建设而言，由于很多项目涉及两国或者多个国家共同开发，这就需要国家之间进行紧密的合作。如果东盟各国一体化程度不高，又欠缺国家之间的协调机制，这在一定程度上必然会影响互联互通的推进，不利于“一带一路”的建设。

（2）东盟各国发展不平衡。

东盟成员国中，既有经济发达的国家如新加坡，也有经济落后的国家如老挝；既有政局稳定的地带，也有政局动荡的区域。有些国家自然条件好，开发便利，合作前景大；也有国家自然条件恶劣，基础设施建设成本高，难度大。有些国家有完善的金融系统可以支撑基础设施建设所需要的资金融通，有先进的生产技术和丰富的管理经验可以保证项目的顺利进行；也有国家条件落后，资金不到位。由于项目涉及不止一个国家，可能会影响到整个互联互通建设的进度，阻碍统筹计划；随着项目的深入，差距甚至越拉越大，因此，这种区域间的不平衡带来的挑战不可忽视。

（3）部分东盟国家与中国互信不足。

中国—东盟互联互通项目顺利推进的根本因素就是政治上的互信。改革开放以来，中国经济高速发展，整体国力不断上升。面对中国的和平崛起，东盟国家心态复杂，对加强与中国的互联互通既有期盼，又迟疑不决。一方面，中国作为东盟的主要贸易伙伴和地区经济增长引擎，主导互联互通建设将为东盟国家的经济和社会发展提供巨大助推力。东盟国家普遍希望搭乘中国经济发展的顺风车，借与中国建设互联互通之机改善其国内的交通基础设施，扩大与中国的经贸往来，加速自身的整体发展。另一方面，东盟国家自身经济规模远逊中国，加之一些历史遗留问题和现实利益的纷争，对中国的实力上升，特别是互联互通建设的初衷，心存疑虑，战略互信不足。“中国威胁论”在个别东盟国家还有一定市场。如何消除东盟对中国的不信任感，如何使东盟相信中国和平崛起的发展理念，成为横亘在互联互通建设前的一道难题。

除此之外，中国和东盟对于互联互通的理解及其规划不一致、技术标准的差异等都是双方共同面临的挑战。东盟内部的互联互通规划只把昆明—新加坡铁路列为优先项目，而其他项目则没有涉及中国，对于广西大力推出的南宁—新加坡铁路项目，东盟方面感兴趣的似乎也只停留在基础项目阶段，而对中国提出的产业互联互通并未重视。然而，中国的互联互通是全方位的互联互通，基础设施只是互联互通的基础，最终实现产业、技术、人才的大流通才是目的。在技术层面，两方在很多方面也有差异。例如使用的铁路轨距，中国是1.435米的标准轨，而东南亚国家多为1米的窄轨，这就涉及修建铁路时的技术转换等问题。要让互联互通能够顺利进行，双方共同拟定一个详尽的、均能接受的规划至关重要。(www.daowen.com)

（二）中国—东盟港口城市基础设施互联互通面临的外部挑战

中国与东盟的基础设施互联互通建设拥有巨大的市场。二者都是人口密集区，且东盟大部分区域基础设施建设落后，因此互联互通的前景非常广阔。但区域内的问题也遭到了区域外大国的干涉，“中国威胁论”一度甚嚣尘上，引起了东南亚一些民众对中国的抵触情绪，这就使互联互通建设面临来自外部的政治和经济两方面的挑战。

1. 多国竞争东盟基础设施建设市场

由于中国和东盟国家都人口密集，东盟的基础设施建设又相对落后，发展的空间很大，因此互联互通所指向的是一个巨大的市场。站在中国的角度考量，这样的市场必然会吸引来自区域内和区域外国家的竞争，如何与这些大国、强国竞争并且脱颖而出是互联互通建设的又一挑战。

（1）日本避免在亚洲“被边缘化”。

日本与中国作为亚洲最大的两个经济体，在经济领域既有合作更有竞争。近年来，中国的GDP超过日本，成为亚洲第一大经济体，而日本经济则多年不振，发展不见起色。因此面对东盟基础设施互联互通市场，日本除了在政治上干预外，经济上也同中国展开竞争，以避免其在亚洲被“边缘化”。20世纪以来，日本一直以脱亚入欧为发展方向，然而地理位置的局限加上欧洲一体化程度逐渐加深，日本不仅没有成功“加入欧洲”，经济上与欧洲的贸易来往日益减少，经济影响力也大为下降。而在亚洲，特别是进入21世纪以来，中国和印度等发展中国家的经济迅速腾飞，亚洲逐渐成为世界经济最活跃的地带。在这样的情况下，日本已经逐渐意识到如果不积极参与到亚洲经济事务中，迟早会被亚洲经济体排斥在外。近年来，日本加强了与亚洲各国的经济合作，而东盟是其重要的一环，安倍的经济改革仍然深受老龄化等问题的困扰，扩大内需，促进投资、带动经济出现新的增长点成为日本的当务之急；而参与东盟基础设施互联互通建设恰好可以为日本打开一个需求的市场，其势必会与中国展开激烈的竞争。日本作为老牌的经济强国，对于企业“走出去”对外投资有着更加丰富的经验，国内的支持体系也更加完善，中国如何与其竞争也是一大难题。

（2）印度与东盟的“东向政策”。

印度作为亚洲主要大国和世界主要新兴经济体，20世纪90年代初实行“东向政策”以来，特别是近年来随着对东部最大邻国缅甸的政策，从“建设性接触”升级到“互联互通”战略新高度，明显加快了与东盟国家之间的“互联互通”战略步伐；力图通过物质基础设施建设、双边或多边国际机制平台和跨国人员交流三种途径，构建跨南亚和东南亚的新经济区，以此带动印度东北各邦的经济发展。与日本相比，印度在东盟有更大的地缘优势，因为除了海路连接，其与东盟国家缅甸有着长达1 643千米的陆上边界，双方进行互联互通的需求性更强，也更加便利。2001年，缅甸与印度两国就已经建好了一条全长160千米的友谊公路，连接了塔姆到卡勒瓦；2003年6月，印度提出了“新德里—河内铁路”计划；2005年启动了全长1 360千米的“印缅泰三国高速公路”项目。在印度政府的“十二五计划”（2012—2017年）中，构建东北内陆与缅甸的互联互通是重点发展内容。印度与东盟的互联互通已然开始，将来在这个领域中也会是中国不容忽视的竞争对手。

除了日本和印度以外，也有一些来自其他国家和地区的利益角逐。对于美国而言，中国与东盟的一体化可能会影响到美国在东南亚的跨国公司的利益；对于欧盟而言，中国—东盟基础设施互联互通会促进整个亚洲区域内贸易额的增加，从而并不利于欧洲的对外出口；对于能源大国俄罗斯和澳大利亚来说，其能源输出可能也会受到影响。因此，各国在东盟的利益角逐会更加激烈，中国所面临的竞争压力也会更大。

2. 资金支撑乏力

由于东盟各国经济实力不同且财力有限，资本市场发展滞后，融资比较困难，造成资金缺口大，很多规划因为建设资金不足无法实施。目前东盟进行基础设施建设主要依靠亚洲开发银行以及日本等国的优惠贷款或经济援助。基础设施互联互通必然需要大量的资金投入，需要政府部门支持，但私人投融资机构以及私人资本的参与也是至关重要的。互联互通项目普遍具有政府参与度高、建设周期长、投资大、融资难、回报率低等特征，导致民间资金参与互联互通建设的投资意愿不高。对私人投融资部门来说，缺乏足够的技术与财务信息来进行风险评估；对于私人资本来说，基础设施建设投入期限长、风险大，缺乏投资动力；对于政府来说，缺乏对私人资本参与的基础设施项目的支持，比如融资方案的制定，从而导致东盟国家进行基础设施建设的融资渠道单一化，增加了政府的压力和风险。

由于经济发展水平以及国内投资环境等因素不同，东盟各国的融资能力差距明显。巨额的资金缺口是中国—东盟互联互通建设必须解决的难题。近些年，中国基础设施投资中来自私人资本的投资不到0.03%，亚洲其他国家基础设施的私人投资仅为0.2%。虽然中国在2011年设立了400亿美元的丝路基金和中国—东盟投资合作基金，建立了中国—印尼海上合作基金等，但要支撑中国—东盟互联互通建设仍有巨大的资金缺口。双方应共同努力，多渠道解决建设发展基金，为中国—东盟基础设施互联互通搭建强有力的投融资平台。

3. 物流信息不畅通

中国与东盟国家的港口大部分物流水平仍比较低，只有新加坡、马来西亚、中国的信息通信技术使用范围相对较高，但其他东盟国家信息化水平低于世界平均水平，还处在使用电话、人工操作的阶段，物流信息化和标准化程度都不高，信息传递不通畅、不对称信息的存在等都严重制约了各国港口互联互通的水平。其次，很多东盟港口尚未与我国港口实现双向的信息交互，各港口节点还没有完全设立，信息管理系统还没有得到充分的应用。最后，中国与东盟各国还没有完全建设一个开放、共享的资源要素整合平台，尚未实现合作区域内各国物流数据的互通。因此，还需加强建立物流信息网络衔接，共建港口物流公共信息平台，共享商贸信息，提高服务信息化水平。

4. 技术支持落后

中国和东盟国家同属发展中国家，科学技术发展水平还较低。和世界先进国家相比，东盟在港口货物吞吐效率、海地勘探技术、运输设备、港口建设运营、人才培养等方面还存在一定的差距。当前物流标准化落后是制约中国—东盟港口物流业发展的瓶颈，造成了港口物流成本高、效率低下。柬埔寨、菲律宾和越南等国的港口建设落后，除了一些枢纽港的装载效率比较高，其他港口大多数效率低下，部分港口使用费和装卸费较高，大大削弱了港口的整体竞争力。目前双方还缺少为企业提供国内及东盟物流标准资讯和服务的物流标准信息平台。

具有不同基础设施水平的港口是否能够提供持续有效的服务成了港口面临的重大难题，例如货物的运输效率受不同港口货船的容量、货物的装卸能力、海关等一系列因素影响，东盟很多港口设备陈旧，难以提供高效的服务。基础设施建设中的勘测、设计、施工技术要求较高，目前95%以上的海洋基础设施是钢结构和钢筋混凝土结构，这些设施要面对波浪、台风、海啸和海洋腐蚀，使得耐蚀材料开发及腐蚀防护面临严峻挑战，中国与东盟海洋基础设施防腐蚀技术还比较落后。目前海洋工程技术水平还较低，支持中国—东盟海上互联互通的技术问题基础不足，需要加快突破技术瓶颈。