具体实施路径涉及各种相关配套制度和制度内部各项制度工具的设计等等，本节主要针对住房保障体系中两类体系的关键性要点展开深入的探讨。

1.公共住房供给体系优化重构的具体实施路径

公共住房供给体系的优化重构，首先要吸纳原有住房保障体系的优点，如廉租住房制度设计，经济适用住房制度、限价住房政策中应向产权共有模式变革的方向等，在此基础上，以公共租赁房为核心重构现有住房保障体系。

（1）公共住房供给体系的基本实施内容

公共住房供给体系主要内容包括各类公共住房供应对象，责任主体，房源筹集方式，租金和面积的保障标准，腾退方式以及管理监督，等等。基于已有体系现状及其存在的问题，各方面相关政策的具体设计见表10-3。

表10-3　公共住房供给体系的具体实施内容

表10-3给出了公共住房供给体系主要内容的基本设计模式。显然，公共住房供给体系的设计与现有公共住房供给体系存在如下内在联系，具体各项制度设计中，极低收入和最低收入住房困难户（收入统计分组中，分位数为5%和10%对应人群）的模式类似于现有廉租住房制度，而经济租赁住房模式和产权共有模式作为经济适用住房变革方向分别纳入一定租金的公共租赁住房和产权共有租赁住房中，而经济适用住房和限价商品住房政策则属于产权共有公租房中的一种类型。

可以看到，上述公共住房供给体系的设计理顺了已有住房保障体系中产权保障、租赁保障倒置的问题，从而解决了住房保障体系中最为明显的垂直公平问题，同时也在较大程度上解决了保障住房房源和资金的可持续性问题。

（2）公共住房供给体系优化重构的核心解析

公共住房供给体系重构优化的核心在于分层租赁，由于无租金公租房与低租金公租房类似于廉租住房制度，无需在此详细阐述，重点集中于产权共有社会公租房和公共产权部分优惠租赁住房。

第一，产权共有社会公租房。社会公租房为住房保障制度的核心，与低租金的廉租住房衔接，也可转化为产权共有住房，起到承上启下的作用。在界定这类住房的基础上，分析该类住房房源的筹建、租金与补贴的合理设计、退出机制等关键要点。

产权共有社会公租房的界定。“社会”是指公共租赁住房来源的社会性，即可以政府直建，企业代建，非营利或社会团体直建，或多主体共建，甚至政府或非营利组织用于租赁给目标群体所收集私人租赁房等；“产权共有”体现为社会多方面力量参与建设，并享有相应份额的产权。因此，产权共有社会公租房是指政府通过直接建设或通过优惠政策促进社会各方面力量参与建设或收集的符合一定建设标准、面积标准的住房，并以限定租金租赁给城镇住房困难家庭的保障性住房。作为中长期目标，产权共有社会公租房是现行实施的公共租赁住房政策未来的主要发展方向，其包含范围更广。

产权共有社会公共租赁住房的筹建。2010年6月，城乡建设部等部委颁布的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》指出，公共租赁住房房源通过新建、改建、收购、在市场上长期租赁住房等方式多渠道筹集；其中，对非政府投资新建的公共租赁住房，建设用地可以采用出让、租赁或作价入股等方式有偿使用。重点分析产权共有社会公租房未来发展的可能走向。

目前实际运作中，主要为政府独立投资新建方式，但这一方式具有资金的潜在不可持续性。非政府独立投资新建房中，政府土地作价入股应为未来主要发展方向之一，即采取多主体参与的共有产权的社会公共租赁住房的模式，突出公共住房的社会性；而共同出资各方的产权份额由各方出资额度进行合理确认，若政府作为产权人之一，其产权份额可由土地、投入资金及相关税费减免等总体价值所占项目整体价值的百分比进行合理确定，其他各出资方产权可类似确定。显然，对项目建设而言，这一模式有利于化解筹集公共住房建设资金所面临的瓶颈；对企业和个人而言，在一定程度上化解当前资金流动过剩问题；对政府而言，很大程度上促进了政府所掌握资源效益的提高，为住房补贴资金开拓了一项重要的来源渠道。购改是当前利用住房存量筹集房源的主要方式之一，但这一方式同样受到资金瓶颈的制约，而市场私人住房的政府长期租赁则应为主要发展模式。即公共租赁管理机构，可接受市场上出租房房东委托，在合理的租期和租价协议下向保障家庭供给。这种模式对房东而言，可以定期获得租金收入，免除出租纠纷，也可减少房屋空置所产生的收益损失。对于公共租赁房管理机构而言，不仅获得了必要的房源，而且在与房东的租价协议上可适度降低租价。此外，规模化运作也有利于降低租赁运作的社会成本。

产权共有社会公共租赁住房的定价、腾退与管理。公租房的腾退机制设计不好，必然间接回到福利分房的计划年代，因而定价、腾退以及相关强制措施应整体筹划。原则上，由政府筹集的房源定价实施市场定价原则，但利润控制在一定范围内，如3%；而对目标群体的保障主要体现为住房补贴，即租金的收取与补贴实行收支两条线进行管理；实际操作中，均可通过保障家庭的固定工资账户进行运作，账户中政府补贴份额实行定向支付（个人不能取出）房租，对每月按时支付家庭可给予相应的奖励和优惠；而租金用于已有公租房的管理、维修、折旧等相关必要开支，剩余收益则定向支付给各产权主体，确保各主体利益。显然，这一模式有利于各方主体参与社会公租房建设和房源的提供，同时也有利于腾退机制的建立，即腾退主要体现为补贴额度的减少或不补贴，甚至租金的提高。对拒不缴纳租金的家庭，则可采取法律措施强制执行。

第二，公有产权部分优惠租赁的租赁房。这类住房产权由私人购买的产权部分和未被私人所购买的产权部分（一般为政府所拥有）构成，购买部分产权的私人应按照优惠租价标准向拥有政府产权部分的主体支付相应的租金（优惠租金一般低于市场租金，体现其保障属性），是住房保障体系的重要组成部分，起到与社会公租房及普通商品住房之间的衔接作用。作为住房保障体系重构中的一种保障住房，重点分析其主要特征、建设模式、公有产权部分的租金定价与退出机制。

公有产权部分优惠租赁房的特征。这类住房是经济适用住房一种变化形式，即均需目标家庭购买，差异则在于非私人所有的产权是否需要缴纳租金。其与共有产权社会公租房既有共同点，亦有本质性差异。共同点是两者均为产权共有住房。不同点在于，产权享有主体不同，前者在于住房为投资建设者所拥有，但产权所有者投资建设并非以住房服务为目的，而是以住房服务流所带来的收益为目标，此时住房产权并未向私人出售；后者在于房屋产权为私人和投资建设方（一般为政府）所共同拥有。

公有产权部分优惠租赁房一般采取新建配建方式。具体操作方式可借鉴经济适用住房供给和限价住房供给模式。若采取经济适用住房建设模式，即在利润限定的情况下由开发商建设，其优点在于政府投入低，可立刻增加住房存量，但此时政府给予补贴的份额相对模糊，政府份额的租金定价不太明确；亦可采用限价住房的模式进行建设，即在房价限定的情况下土地充分竞价，政府从限价住房建设过程中收取的相关费用，全部打入政府特定账户，在目标家庭购买时以货币方式进行补贴，此时政府补贴份额或其所占有的产权十分清楚。(www.daowen.com)

公有产权部分优惠租赁房租金定价与退出机制。这类住房的保障属性在于租金设定，若所有年份完全免租金，仅在出售时按产权份额对收益进行分割，即为经济适用住房，显然这一定价方式给予这类群体保障程度过大，违反了垂直公平原则，尤其当目标人群收入不符合标准依然占据保障住房时。此时，应对政府出资部分（或土地价值及减免部分）或补贴部分按照一定规则收取租金，逐步回收或部分回收。比如，在购买初期的第一年，不收取租金，在随后的2—3年内收取优惠租金，在住房购买5年后收取市场租金，有条件的地方可采取购买人群工资账户划扣的方式运行。同时，制定与之平行的优惠购买规则促进政府产权部分的私人购买。这样的制度设计，明显符合住房保障的垂直公平原则，也在很大程度上满足了现阶段我国家庭购买住房的愿望，是一种不违背垂直公平具有产权保障性质的住房保障。显然，在市场房价泡沫明显，将这一模式覆盖中等收入人群，对房价快速增长，房地产市场投机具有很强抑制效应。

2.住房补贴支持体系优化重构的具体实施路径

住房补贴支持体系较公共住房供给体系相对简单，且最低收入人群一般需要政府的实物配租保障，因而住房补贴支持体系的目标群体主要应为中等偏低及低收入住房困难家庭。

（1）住房补贴支持体系的基本实施内容

住房补贴支持体系具有的典型优势是腾退机制简单，其制度运行难点与实物配租一样为目标人群的有效甄别，这一问题是我国个人收入征信系统的不完善，并非体系的设计问题。因而，从补贴对象，责任主体，补贴方式，租金和面积的保障标准，腾退方式以及管理监督等各方面，考察住房补贴体系的基本实施内容，可具体设计如表10-4：

表10-4　保障人群中住房补贴支持体系的具体实施内容

上表给出了住房补贴支持体系主要内容的基本设计模式。显然，住房补贴支持体系的设计与现有住房补贴支持体系并不存在本质性差异，但上述住房补贴支持体系与公共住房供给体系联合可实现保障家庭的全覆盖，防止夹心层住房问题的出现，在资金来源稳定充足的情况下，完全解决了原有住房保障体系中应保未保产生的机会公平性问题。

（2）住房补贴支持体系的核心解析

住房补贴支持体系的核心在于补贴方式与补贴资金的来源。

住房补贴支持的基本方式。住房补贴支持体系均以保障目标人群的住房消费为最终目标，但实现方式可直接补贴目标人群，亦可促进住房消费价格的降低，给予目标人群租赁或购买住房的房东或供给主体补贴等，见表10-5：

表10-5　住房补贴支持的基本方式分类

住房公积金在住房补贴支持体系中的作用。从前些章节的分析可以看出，住房公积金既存在严重的公平性问题，也存在效率低下的问题，其症结点主要在于住房公积金的目标定位，若定位于金融功能，显然，不需要政府采取强制性措施来强缴低贷，其应发展为德国的住房互助储蓄模式。若定位于住房保障功能，则目标应转向有一定支付能力的中低收入者。因此基于这一定位，分析住房公积金在中低收入人群住房互助中如何提供政府补贴。第一，若住房公积金转化为管理营运分离时，管理机构可为这类人群提供住房担保；第二，支持共有产权住房消费模式，为该类人群降低首付提供可行性；第三，缴存中给予存款利率贴息，贷款中给予贴息贷款，都将有效增强该类群体的可支付能力，帮助有一定支付能力但不太强的群体放弃“等、靠、要”的思想，实现“住有所居”。

住房补贴的基本来源。对于住房补贴的来源，相关政策作了比较详细的说明，如廉租住房制度中住房补贴来源界定为：1.住房公积金增值收益扣除计提贷款风险准备金和管理费用后的全部余额；2.从土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障的资金；3.县财政预算安排用于廉租住房保障的资金；4.省级财政预算安排的廉租住房保障补助资金；5.中央预算内投资中安排的补助资金；6.中央财政安排的廉租住房保障专项补助资金；7.社会捐赠的廉租住房保障资金；8.其他资金。然而，若保障面扩大到中偏下收入群体，所需补贴金额需求可能更大。

在住房补贴支持体系，从中长期开看资金来源更应理顺的关系主要有：一是资金供给主体的责任，如主要责任应在中央政府，其次才是地方政府，即中央政府应为资金来源的最重要的渠道。二是已建或准备建的公共住房给予目标群体的补贴显化，将不动资产逐渐转化为流动性货币，逐年回收，促进补贴资金的合理循环，而对应的营利部分转化为其他非实物配租家庭的货币补贴。三是在一定条件下（如住房存量合理、政府财政能力较强），促进政府公共住房产权向租住家庭转化，或向非营利性组织转化，促进住房保障体系运行效率的提高。