制度目标实现情况分析的基础性问题是，理顺我国住房保障制度在不同历史环境下各阶段的短期目标与长期目标。

1.各阶段制度目标

1994年12月颁布的《城镇经济适用住房管理办法》显示，以中低收入家庭为目标对象的经济适用住房建设是以提高城镇职工、居民居住水平为主要目的。而这一制度所贯彻的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》文件显示，经济适用住房也承担了建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度的任务，把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币的工资分配方式。更为具体的目标是房地产开发公司每年的建房总量中，经济适用住房要占20%以上。为贯彻国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》文件精神，建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，1998年7月建设部等部委颁布《关于大力发展经济适用住房的若干意见》，指出发展经济适用住房的目的是建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的住房供应体系，促进住宅业成为新的经济增长点，不断满足中低收入家庭日益增长的住房需求。为贯彻《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》和《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，住建部分别在2004年5月和2007年11月颁布《经济适用住房管理办法》，规定：市、县人民政府要根据当地经济社会发展水平、居民住房状况和收入水平等因素，合理确定经济适用住房的政策目标。此时，经济适用住房的政策目标体现为贯彻国务院所颁发的政策文件，始终把改善群众居住条件作为城市住房制度改革和房地产业发展的根本目的，且后者明确规定了以低收入住房困难人群为目标群体。而房价高涨过程中，政府分别在2003年4月颁布《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，2005年5月颁布《关于做好稳定住房价格工作的意见》、2006年5月颁布《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》、2010年1月颁布《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》、2010年4月颁布《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》中都明确指出经济适用住房都是住房供应结构调整的主要组成部分，赋予其稳定住房价格或遏制住房市场价格过快增长的目标。

以上分析显示，经济适用住房制度经历了起步阶段目标明确，到2004年《经济适用住房管理办法》颁布出台后的目标相对模糊，再到2007年之后相对明确的阶段。在第一阶段的目标中，包含了市场份额目标、经济增长目标和转换住房分配机制目标。2004年5月为第二阶段的开始，经济适用住房作为市场供应主体的地位改变为政策性保障住房，但目标对象没有明确阐述，政策定位则由各地区自行确定；直到2007年，经济适用住房变革进入第三阶段，目标也明确转向低收入住房困难家庭。纵观各阶段，共同目标主要体现为提高居民居住水平。而稳定住房价格或遏制住房价格过快增长，尤其2003年以来，也可看成经济适用住房供给的主要目标之一。

2.制度目标实现程度的简要评价

1998—2003年，住房制度改革以市场化目标为改革价值取向，经济适用住房的推动是更注重其商品属性。此时，目标主要体现为经济适用住房对住房市场化的贡献程度和经济适用住房对经济增长的贡献程度。2004年之后，住房保障问题开始凸显，经济适用住房的目标更多体现为改善居民居住水平或稳定住房市场的价格水平。

（1）促进经济增长的目标评估

假设第t期国内生产总值由消费y1t、投资y2t、政府支出y3t和净出口y4t构成，即

由式（8.1）不难得到消费、投资、政府支出与净出口增长率git与国内生产总值增长率Gt之间的关系为：

wit-1为第t-1期各部分占国内生产总值的比重。上式表明第t期的国内生产总值增长率是各相应部分增长率与上一期各部分占国内生产总值比重之和。类似可粗略得到经济适用住房对经济增长率的贡献度wit-1git和贡献率wit-1git/Gt。

以武汉市为例，分析经济适用住房对该市经济增长的贡献度与贡献率，原始数据与计算结果如表8-1：

表8-1　经济适用住房投资对国民经济增长贡献测算

由表8-1可以清楚地看到1999年至2003年，由于经济适用住房的投资受政府政策影响，对经济增长的贡献处于剧烈波动状态。但在经济处于萧条时期的1999年，经济适用住房为武汉市的经济增长作出了巨大贡献，贡献程度达到1.02%，而对经济增长的贡献率为14.85%。但其贡献程度与贡献率随着时间的推移，逐渐下降，到2003年仅为0.021%，0.18%。

（2）促进住房领域市场化机制转换评估

1998年开始的全方位性住房改革是以市场化为目标，即住房领域的住房资源配置以市场机制为核心，商品性住房成为住房增量领域的主体，经济适用住房则为住房市场化改革中的关键一环。住房增量与市场商品住房供给，可从房地产住房开发投资和竣工面积指标来表征未来和当前的市场化程度。见表8-2：

表8-2　武汉市经济适用住房在市场机制转换中的贡献分析（1998—2003年）

续表

表8-2中，住宅开发投资占城镇住宅投资比重一直处于高位运行，尤其到2002年，市场化程度达到了88%。从各年份当年的市场化程度分析，可以看到住宅开发竣工面积占城镇住宅竣工面积比重一直在半数以上，市场性住房供给开始处于主导地位，且其所占比重逐年快速增长，到2002年，住房市场化程度达74.8%。

经济适用住房作为一种商品性住房，在促进住房市场化机制转变中起到了重要作用。可从经济适用住房投资和住房竣工面积指标等分析经济适用住房在住房机制转换过程中的作用与贡献。表8-2显示，经济适用住房在住房分配机制转换过程中起到了重要作用。从投资角度来看，其对住房市场化的贡献程度曾达到20.94%（1999年）。从竣工面积指标来看，贡献度最高达到了14.72%（2002年）。以类似方式测算销售面积指标，经济适用住房的最高贡献率曾达30.6%（1998年）。(www.daowen.com)

（3）稳定住房价格水平评估

1998年市场化改革使得住房需求得到充分释放，尤其到2003年，住房价格呈现快速增长趋势。此时，经济适用住房的供给为平抑供需矛盾、稳定住房价格作出了一定贡献。

表8-3　经济适用住房稳定住房价格的贡献分析

续表

表8-3中贡献率是指有经济适用住房供给与无经济适用住房供给时，商品住房价格变动的幅度，即纯商品住房销售价格相对于商品住房销售价格变动的程度。由贡献率可以看出，经济适用住房的供给，在2005年之后起到了抑制商品住房价格强劲上升的趋势，对稳定住房价格具有一定作用，但2009年后，却抬升了商品市场住房价格。

（4）提高居民居住水平的评估

1997年，我国的城市人均居住面积仅为7.8m2，低水平的居住面积为住房市场带来巨大压力。经济适用住房作为住房体系中的重要组成部分，在提高居住水平方面作出了一定贡献，如提高住房存量以及城市人均建筑面积。

表8-4给出了经济适用住房提高居民居住水平的基础数据。指标1指年末城镇实有住宅建筑面积（万平方米），指标2是指经济适用住房销售面积（平方米），指标3是指城市人均建筑面积，其中1996年至2001年数据为使用面积。由这些基础数据可看到，在1996年至2011年之间，经济适用住房对住房存量增长起到了积极作用，约占新增总量的7%。若从人均居住面积测算，相当于在16年内，经济适用住房提高了武汉市人均建筑面积约为1.60m2（1996年人均使用面积7.5m2折算成人均建筑面积，约为9.5m2）。

表8-4　武汉市经济适用住房提高居民居住水平分析的基础数据

续表