制度目标包括最终目标和阶段性目标，而制度风险规避的核心之一则在于目标定位准确；当制度环境发生变化时，必须对阶段性目标进行适时调整，实现阶段性目标与总体目标的和谐运作，是规避风险的根本性问题。

1.制度目标重新定位的再认识

1991年上海颁布住房公积金管理办法以来，中央政府、各部委及地方政府对住房公积金制度目标定位表述方式有：“推进住房商品化”“提高职工解决自住住房能力”“转换住房分配机制”“推进城镇住房制度改革”“提高城镇居民居住水平”等。不难理解，“推进住房商品化”“转换住房分配机制”和“推进城镇住房制度改革”等目标，均是对原有住房福利分配模式的变革，在促进住房商品化中，以市场作为解决职工住房问题及提高居民居住水平的主要途径。即这些目标的实质是“提高职工解决自住住房能力”及“提高城镇居民居住水平”的阶段性目标方案。

然而，公积金促进住房市场化方向的改革已基本完成，阶段性目标必须进行调整，这是实现制度最终目标的必然选择。在原有城镇居民整体居住水平、收入水平偏低，差距较小的情况下，公积金制度将全体居民住房消费理入职工货币工资，起到了提高居民解决自住住房的能力，达到了提高居民居住水平的目标。但随着住房市场化过程的基本完成，住房公积金制度给予中高收入人群更多制度补贴，其实效必然间接拉动房价的高涨，基于补贴分布的风险考察，尽管目前还没有直接损害低收入人群的经济利益，但房价高涨超过居民收入增幅且制度补贴很少，是削弱中低收入居民住房支付能力的根源性问题。住房进一步市场化的目标不仅难以促进制度最终目标的实现，而且成为制度目标实现的重要障碍。因此，在居住水平提高更多体现为中低收入家庭居住状况改善的情况下，“提高城镇居民的居住水平”必须细化为重点“提高中低收入人群居住水平”，即当前住房公积金制度必须转向以中低收入群体为核心目标群体的政策性住房金融。

2.阶段性目标重新定位的理论基础(www.daowen.com)

资产社会政策理论[237]作为保障理论的进一步发展，为住房公积金——政策性住房金融提供了存在的合理性。住房作为人类生存与发展、社会生产与生活的基础，关系着社会的稳定与发展，维护居民住房权成为政府最基本的社会职能。而资产建设理论进一步揭示，“授人以鱼”不如“授人以渔”，廉租住房福利救助模式难以树立救助家庭“有恒产者有恒心”的理念，“渔”——住房资产更有助于低收入群体改变“等、靠、要”的思维而进行长远打算，使其在资产建设和保障中放弃福利救助而逐渐摆脱贫困，对于有一定支付能力的中低收入人群更应如此。因此，住房公积金对应于资产建设，不仅为中低收入群体提供政策性金融，使得住房负债购买支付的长期性成为可能，而且在为购买政策性产权住房提供可能的同时，为改变该群体“等、靠、要”的思维奠定了物质基础。

住房公积金目标重新定位是住房制度改革的历史与现实协调的必然选择。中国渐进式的住房改革路径更看重各种社会力量之间协调而非制度建设，因而住房公积金与其他房改政策往往使得房改再分配结果倾向于政治精英和经济精英阶层。尽管其已完成住房商品化的使命，但住房消费理入职工货币工资——建立住房公积金这一工具，在改革之初本着协调各方利益，工具设计就已倾向于政治精英阶层和经济精英阶层，如拥有住房的政治精英阶层的高待遇，较无房或住房面积很小的中低收入群体，决定了单位为其缴纳更多的住房公积金；而利用公积金贷款建设的单位住房、安居工程、经济适用房往往分配给具有一定“身份位置”和“市场位置”的群体。因此，修正改革偏差与市场偏差，维护社会稳定符合社会精英阶层的既得利益，也是国家社会职能的内在要求；而住房公积金制度，依据住房消费理入职工货币工资的程度合理设计各项制度，重点为中低收入群体提供补贴和金融支持成为住房再改革的关键性环节。

以民生为价值取向的收入分配改革和住房保障制度继续推进为公积金制度改革奠定了基本方向和变革基础。目前，政府已充分注意到国民收入初次分配的公平性问题，提高收入初次分配中的劳动收入所占比重已成为国民经济收入分配调整的重中之重，这一基本政策走向为公积金的改革与完善奠定了较好的基本经济环境。而以住房民生价值取向的改革，也需住房公积金重点转向中低收入人群的住房融资问题，改革住房公积金制度工具的运行机制迫在眉睫。