在住房改革试点取得一定经验但总体失败的背景下，新加坡中央公积金制度的引入无疑为房改注入了新的动力，促进了房改的纵深推进。

1.公积金制度的历史沿革

住房公积金制度的最初起源可追溯至1991年4月上海市所颁布的《上海市住房公积金暂行办法》，该办法突破了以往房改过程中简单地提租与增资问题，改革走向了适应住房消费特征的正确路径，标志着国家支持、企业资助、个人出资解决住房问题的模式形成。随后北京、天津、南京、武汉等地相继试点推行公积金制度。1994年11月，国务院在总结试点经验的基础上，颁布了《建立住房公积金制度的暂行规定》，标志着住房公积金制度进入全面推广阶段。1998年8月，国务院办公厅转发《关于加强住房公积金管理的意见》，确定住房公积金管理的相关原则，公积金制度运作开始向规范化管理迈进。1999年4月，国务院颁布《住房公积金管理条例》以及2002年3月的条例修改，是公积金制度的一个里程碑，标志着制度已进入法制化规范化的发展阶段。然而，公积金制度存在的问题也开始凸显，2005年建设部、财政部和中国人民银行联合出台《关于公积金管理若干具体问题的指导意见》，2007年8月《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干建议》，以及2009年1月国务院出台《关于促进房地产市场健康发展的若干建议》，针对公积金缴存放贷、公积金增值收益、住房公积金资金池使用范围等几个方面进行变革，如部分增值收益用于廉租住房建设、公积金贷款用于经济适用住房的建设试点等，但变革的方式却受到了众多质疑，住房公积金制度依然处于探索完善阶段。(www.daowen.com)

2.住房公积金制度功能的变迁

1991—1994年，住房公积金制度在试点探索期间，试点城市公积金主要覆盖了户籍人口的企业职工，其功能界定于“支付购买自住商品房、自建自住住房、私房翻建和大修等费用”，同时也指出如若不足，可根据条件申请住房抵押贷款^[3]，主要基于个人住房消费基金的缴存积累与住房消费（个人购房、建房、房屋大修或支付房租）时的提取。公积金制度在全国推广时，其功能在制度层面产生了明显的变化，其使用范围包括职工购买、建造自住住房的抵押贷款，职工自住住房大修理贷款，城市经济适用住房建设贷款，企业购买、建设住房抵押贷款及购买国债。即住房公积金从住房消费工资的积累与提取用于住房消费，转向可以用于经济适用房及企业自建房的建设贷款，为住房建设资金筹集开辟了一个新的渠道。实际中，公积金资金主要用于了住房建设贷款，住房消费领域相对很少[233]。而1999年《住房公积金管理条例》（2002年修改）基于该制度运行中住房建设贷款所出现的风险，对其功能进行了重新调整，主要用于个人住房消费的提取和贷款，并指出部分增值收益可作为廉租住房建设补充资金，但公积金本息资金池禁止用于住房建设性质的贷款。转向个人贷款的公积金制度充分发挥了公积金资金的融资功能，公积金的收缴与放贷的安全性风险防范却使得公积金制度逐渐开始丧失其保障属性，有成为中高收入人群资金融通工具的趋向。尽管2005年、2007年和2009年对公积金缴存对象、缴存比例进行了调整和规范，对公积金本金的沉淀及其增值收入的使用进行了调整，可用于廉租住房建设和经济适用住房的建设贷款，在一定程度上回归到1999年《住房公积金管理条例》颁布前的运行模式，但却引来了关于其合法性的众多争论。