政策目标必须借助相应的政策工具作为媒介才能得以实现。对政策工具与政策目标之间的关系认识不深，政策工具的缺位或模糊直接影响政策执行的实际效果。

1.政策工具属性的模糊性风险

限价房作为一种政策工具，工具的属性目前却难以界定，即存在限价房的商品属性和住房保障属性的争论。以上政策机理分析显示，若产品为具有商品性或保障性很弱的普通住房，定价机制中土地竞价越充分越好，使土地市场价值得以充分体现，这一机制中政府没有或极少让渡土地补贴，住房控价主要限制开发商产品的垄断定价，仅保障其行业利润或略高于行业利润。若产品为具有明显保障属性的普通住房，政府应让渡部分乃至全部土地收益，土地拍卖的竞价方式则不易采用，可通过招标、协议、划拨等方式确定土地价格，以此为基础限房价或向下竞房价；或者竞地价并不以最高竞价为标准，而充分考虑住房建设标准和公建配套设施来定地价，并给予相关税费减免。即不同属性的政策工具形成了不同的定价模式，并对建成产品的后期管理、流通产生不同制约。

政策工具属性的模糊性还体现在，与中低价位、中小套型普通商品住房的区分中。国办发〔2010〕4号文件中的商品住房、中低价位中小套型的普通商品住房、限价商品住房、经济租赁房、经济适用住房和廉租住房六类住房供应中，并没有对中低价位、中小套型普通商品住房给予明确界定^[7]。从政策缘起及国办发〔2005〕26号中低价位中小套型的普通商品住房的提出到国办发〔2007〕24号文件，各地解读均为限价房。而国办发〔2010〕4号文件的区分却明显存在“中低价位”的实现途径的模糊性。住房用地的硬约束，住房消费性需求的强劲，投资渠道的有限使得市场机制难以实现住房“中低价位”的目标。而寄希望于以营利为目的的开发商来降低房价，显示了“中低价位”的不可实现性。目前，似乎仅有限价才能得以实现住房“中低价位”的目标。此时，中低价位、中小套型的普通商品住房是否为商品属性的限价房？若不是，中低价位如何实现？需要给予明确答复。

因此，限价房作为一种政策工具，其属性定位的差异不仅导致不同住房定价模式的选择，导致产品不同的管理与流通模式，也直接导致产品供应份额的歧义，是政策目标与政策工具难以协调的重要体现。(www.daowen.com)

2.政策工具的缺位性风险

在限价房政策实践中，特别强调政策工具的管制性，如房价的上限管制，套型面积的管制。但已有管制政策工具中，明显缺乏产品供给比例的下限控制^[8]，必然导致市场预期的不稳。而政策目标模糊导致政策实施期长短的不确定性与供应比例政策缺位的结合，更加对政策执行人员及政策目标群体，尤其是对开发商等的行为产生深刻影响。限价房政策能否运行的关键要素之一在于开发商是否参与限价地块竞标，而开发商的参与决策在于其对产品未来预期收益与不参与时的保有利益的权衡。未来预期收益是指开发商对产品未来销售利润流的预测。在房价受限时，产品销售顺畅成为未来预期利润流实现的首要要素。保有利益是指开发商不参与限价地块竞标而从事他项投资所获得的效益（可以看成社会平均利润）。但此时的保有收益不仅指社会平均利润，也包含开发商对限价房政策实施的坚决性（产品供应比例是政策实施坚决性的重要信号之一）和长远性（政策实施时期的决策）的预期。若供应比例模糊，或过低，开发商可判断政府实施政策态度的骑墙性^[9]，政策可能对市场并没有真正冲击，甚至可通过游说导致政策的改变；若政策仅为一到二年的临时性政策，开发商开发囤积的土地足以维持度过困难期，直至管制政策的结束。此时，保有利益则指其高额垄断利润。显然，比例控制政策的缺乏，或不执行势必增大政策推行过程中的夭折风险。

政策工具的缺位也体现在非管制性政策工具与能力建设型政策工具的缺位。非营利性组织是非管制性政策工具的主要形式之一，但我国住房建设与供给过多依赖于市场机制，或市场建设为主体。然而住房社会属性强调住房的消费功能，资源约束下市场机制或市场主体却更偏好于住房的投资功能；利益冲突决定了强制性工具效果并不会理想；寻求和培育非营利住房建设团体对管制性政策工具将是一个有益的补充^[10]。另一方面，在过多强调管制性供给的同时，政策工具很少体现需求方能力的建设。限房价、限地价、限面积的核心思想是从产品供给方降低一套住房的总销售额，与中低收入群体支付能力相匹配；然而，所有需求方是否具备了这类住房的可支付能力？在条件并不满足的情况下，有资格购房无能力支付人群必然使得购买资格资本化，私下卖号风险必然凸现。因此，限价房政策中需求方能力建设型的政策工具明显缺位。

政策工具的缺位，必然导致政策目标难以达到预期实效，也是政策目标与政策工具难以协调的又一重要表现。