制度运行风险是指制度运行过程中，制度运行结果对制度运行预期目标不利偏离的不确定性。因此，分析经济适用住房制度运行中政府规制风险，首先需给出制度运行的预期目标，或制度运行的理想最优规制状态，为风险分析奠定基础。

1.制度运行的最优规制

在完全信息以及政府没有自身私利（或仁慈政府）的假设条件下，分析经济适用住房建设与配给中，政府对开发企业及申请人员资格审核两方面规制的最优状态。

对目标人群规制的最优状态。由于政府拥有完全信息，即政府拥有目标群体的住房困难状况、收入程度等各种基本信息，也了解目标群体对可支付住房需求的程度。此时，政府对目标群体的规制，可基于目标群体的基本信息用三个参数进行表述。三个参数分别为，符合政府资格审核条件的目标家庭数为Q，经济适用住房实际供给量q*（Q≥q*），以及有支付能力家庭需求量q（q≤Q）。政府的最优规制状态可表述为：q=q*=Q。

对开发企业及目标人群规制的最优状态。政府了解企业的成本技术状态，也能观察开发企业为开发建设住房产品所付出的努力程度，因而能够依据企业的平均成本（不包含政府给予消费者的补贴）进行定价，若低于社会平均成本进行定价，则政府给予开发企业转移支付补贴进行补偿。因此，对开发企业的最优规制状态是p*=AC，且理想状态下仁慈政府在给予目标群体土地补贴、税费补贴等的基础上，能实现政府规制目标人群中有支付能力家庭的住房需求与住房供给的有效对接，即p*=S（q*）。

如图4-2，第Ⅳ象限为完全信息假设下，没有私利的政府依据开发企业实际建房的平均成本确定住房价格和供给量，同时细分目标消费群体，确定有支付能力的目标人群数量与实际供给相等，是对开发企业及目标消费群体的理想规制状态，即q=q*=Q，p*=AC，p*=S（q*）。

图4-2　经济适用住房供需变动示意图

2.制度运行中的政府规制风险

然而，保障住房供给中，政府规制的前提条件，即完全信息、仁慈政府均不满足，政府规制难以实现住房供给与目标群体住房需求的准确对接。实践中，保障住房供给与目标消费群体的住房消费需求之间关系也更为复杂。下文对政府规制导致曲线（见图4-2）发生变动的机理进行阐述，分析风险的生成机制。

（1）目标群体住房需求与政府规制风险

目标群体住房需求的政府规制实际状态体现为Q，q，q*三个量之间的关系，如图4-2。三个量之间的关系可以概括为图4-2中四个象限中的四种关系或四种关系的组合。各象限中实线代表供需曲线，其相应的数量特征值标注在各象限的内部区域。其中，第Ⅳ象限为完全信息及仁慈政府的假设下，政府规制的最优理想状态q=q*=Q。

Q=q＞q*规制风险（如图4-2第Ⅱ象限）。Q=q＞q*，代表符合政府审核资格条件的家庭数与有支付能力的家庭数相等，但超过住房供给量。若Q＞q，则为Ⅰ与Ⅱ两象限的组合。依据图4-2，经济适用住房供给的价格p*与产量q*依据开发企业成本所确定，而并没有考虑市场有支付能力的需求，不能反映需求对价格的影响。此时，第Ⅱ象限情况对应于目标家庭资格规制范围较宽，如2007年之前，目标家庭界定为中低收入住房困难群体，一般会出现有支付能力的家庭多于实际住房供给量，而符合政府规制条件的人群更多。稀缺资源，意味着获取购房权就将可能占用政府补贴，不管你是否为目标家庭，尤其在政府监审不严的情况下。巨大利益空间极易滋生住房购买权市场，而政府监审存在的制度性漏洞，导致了经济适用住房购买权黑市链条的形成。这一黑市链条中，号源供给来源于：开发企业变更容积率（政府监察不力）而提供的房源，拥有住房的拆迁户出售还建的号源（制度漏洞）（周呈思，聂春林，2009）[161]，无支付能力却获得购房号的出售等，而房屋中介处于黑市的关键性位置，为购买购房权号的家庭（尤其是非目标家庭）收集房源号、伪造家庭材料、贿赂各个环节的规制者等。(www.daowen.com)

考察规制所导致的系统福利损失风险。由图4-2第Ⅱ象限可知，需求方资格最优规制中的D2点，由于产品价格与产量并非由供需同时决定，因而难以实现系统福利最大化；此时，提高产量和价格（见图4-2第Ⅱ象限中的C2点），系统福利则会提高到梯形P2C2Q2O（＞P2B2q*O）。在不改变现状且政府监审严格的情况下，轮候排队方式显然会导致非目标人群参与排队获取房号，转卖给目标家庭，导致目标家庭消费者净剩余的外溢；摇号抽签方式必然使得有支付能力人群中的相对支付能力弱的部分目标人群获得购买权，使得消费者净剩余少于梯形P2B2q*O。在政府监审不严，并存在自身私利的情况下，价格p*下，非目标群体将获得购买权，表现为住房需求曲线由l2向外移动到l2′，在非目标人群参与购房中，目标家庭减少为Q2′，消费者净剩余将不会高于梯形P2E2Q2′O，福利损失进一步扩大。

q=q*＜Q规制风险（如图4-2第Ⅰ象限）。图4-2第Ⅰ象限中q=q*＜Q，代表目标对象范围缩小（如目标群体由中低收入人群转变为低收入住房困难人群），目标家庭需求曲线内移，在政府努力下能为有支付能力的家庭提供体面的住房，即q=q*，但适合政府审核资格的家庭数Q＞q。显然，目标家庭对自身资产等私人信息较政府具有信息优势，但对购房所需信息则处于信息劣势，使得有支付能力的家庭与住房有效供给并不能实现一一对应。在仁慈政府监审有效的情况下，排队拿号难以避免非系统内人群参与排队，购买权号市场出现，产生系统福利外溢风险。轮候配给中，各地更多采用随机摇号方式确定购买权。在监审极为严格的随机摇号中，则会出现无支付能力家庭的弃购，政府不得不再次摇号配售，即政府将面临支付更多配售成本的风险。在政府规制者存在自身私利的情况下，卖号中介寻租成为可能（假设号源仅来源于无支付能力家庭），系统福利外溢风险不仅体现为卖号中介及规制者参与系统的福利分配，且非目标家庭获得购房权，目标家庭的消费者净剩余损失扩大。若采用排队取号方式，则规制风险更多且程度更大。

以随机摇号为例考察福利损失风险。由于在价格p*下，无支付能力的人群通过随机摇号，有q*/Q的家庭获得购房权。规制者对消费者资格监审不严，则可能导致这部分家庭通过中介将购房权转让给非目标家庭（如私下协定的黑白合同），此时，价格p*下有支付能力的家庭数增加为B1C1=q*+（Qq*）·q*/Q，需求曲线l1外移到l′1，在供给总量q*不变的情况下，目标家庭购买量为Q1，减少A1D1=B1C1，由于购房资格随机产生，对目标家庭挤出所产生的消费者净剩余至少减少ΔA1B1D1，即系统中的目标家庭福利由ΔPp*A1变化为梯形Pp*D1B1。

q＜q*=Q规制风险（如图4-2第Ⅲ象限）。q＜q*=Q代表符合政府资格审核的家庭住房需求数与住房实际供给相等，但大于有支付能力的住房需求低于实际住房供给。若q*＜Q，则为Ⅰ与Ⅲ象限现状的组合。显然，第Ⅲ象限情况与第Ⅰ象限相同，对应于目标对象范围较窄，但政府不考虑目标群体家庭收入的可支付性，而低收入人群对购房所需信息不清楚（如银行贷款条件是否符合等），使得拥有购房资格的低收入人群弃购经济适用住房。然而，政府巨额补贴也会吸引非目标家庭参与寻租，只要政府监审不严，如上所述系统福利外溢不可避免。即使监审严格，政府必然面临给予目标群体更多补贴而下调价格（如S3移动到S′3），或放宽准入条件（如l3移动到l′3），或进行住房的再次配售（q*＜Q）等各种抉择风险，导致系统福利一再受损。对开发企业，则面临成本回收困难风险，必然降低参与开发的积极性，而最大的风险在于，政府不仅需要付出更多的执行成本，而且政府信誉也将出现危机，这些弊端使得制度面临存废性的重大风险。

（2）开发企业住房供给与政府规制风险

开发企业是政府实现中低收入人群住房保障职能的中介，为防止以营利为目的的开发企业侵占政府给予目标群体补贴，政府必须对开发企业的成本与定价等各方面进行合理规制。然而，信息不对称与有着自身私利规制者必然导致政府规制的扭曲。

开发企业产品生产中的道德风险。由于规制者并不能观察到企业的具体行为方式，因而企业可以采取影响其产品成本或产品质量的行为。这种行为最典型的标志即为博弈论中的努力程度，即管理者投入的工作时间或工作强度的改变。对开发企业来讲，道德风险表现为土地征用或拆迁中不努力去降低开发成本，住房建设中可能采用高成本生产方式，原材料采购无计划，漠视或过度投入存货，高价购买原材料及设备，生产中增加不必要的工作人员等。尤其在供小于求的局面下，开发企业产品价值的顺利回收为企业不努力提供了存在的环境，而成本加利润的规制模式下，使得这样的道德风险更易出现。

以图4-2第Ⅱ象限开发企业的供给曲线为例，不努力甚至负努力行为必然使得开发企业支出成本增加，表现为供给曲线会在S2（表示不存在道德风险的供给曲线）到S′2之间平移，此时消费者净剩余可能由梯形P2B2D2p*减少到ΔP2B2P″2；而图4-2其他各象限均会发生类似情况，且企业在产品生产中的道德风险也将引致消费者规制风险向更差的方向变动。

开发企业产品生产中的逆向选择行为。开发企业对住房产品的生产技术具有较政府规制者拥有更多的信息优势，而信息不对称必然导致开发企业的机会主义行为。政府规制者为保证开发企业（包括高成本企业）愿意参与到开发经济适用住房的生产过程中来，必须给予低成本企业，甚至高成本企业一定程度优惠，因为高成本企业可以将降低成本的努力活动减少到最优水平以下。然而，在信息不对称、3%利润的定价机制以及规制者具有自身私利，必然导致开发企业的逆向选择行为。

开发企业的逆向选择行为主要体现为以下几个方面。第一，在成本越高，利润绝对额越大的制度安排下，开发企业将倾向于不努力或负努力（监察不严时），使得成本增高而获取高额绝对利润。第二，信息不对称时，高效率企业可模仿低效率企业的开发成本而获得超额利润。即使在规制者了解企业成本或部分成本信息，企业可贿赂具有自身私利的规制者，导致模仿行为具备可行性，从而获得超额利润。第三，通过会计操纵，将开发商品住房的成本划转到经济适用住房成本之中，或直接虚报开发成本（必要时贿赂价格审核部门）获取高额利润。第四，在政府规制者监察不力，或能被贿赂的情况下，开发企业可通过产品生产中的质量、数量造假获取超额利润，如更改容积率，使得开发企业自己拥有一部经济适用住房；或增加住房套型面积向非目标群体销售；或降低住房建筑质量或小区环境质量标准等方式。

由于开发企业的逆向选择行为大多表现为成本的增加（包括不努力行为导致的成本增加或由于信息不对称及贿赂方式所形成的成本虚增），在图4-2第Ⅱ象限中，开发企业的供给曲线由S2向上移动到S″2，而开发企业的逆向选择行为与需求家庭资格规制风险结合，开发企业一般能顺利实现成本回收，并获得超额利润，但政府对开发企业规制失灵进一步导致系统福利外溢风险加剧，目标消费家庭净剩余由梯形P2B2D2p*减少到ΔP2E2P″2，消费者净福利损失极为严重，制度存废风险加大。