经济适用住房制度运行中，政府以不同方式给予开发企业和目标消费人群补贴，同时也对补贴对象分别进行相应的规制，试图实现或促进制度的和谐运转。

1.制度补贴与政府规制

制度巨额补贴所形成的利益追逐市场，内在规定了政府规制手段的必要性。因而，制度安排中分析制度补贴方式以及政府规制工具等，是制度风险分析的前提基础。

（1）制度补贴

制度安排中，尽管制度补贴主要体现为供给方补贴，但深入考察制度运行的各个环节，制度补贴可从供给方补贴和需求方补贴进行具体细化。

需求方制度补贴。经济适用住房制度运行中，政府给予目标人群的补贴从获得的方式可分为两类：第一类为间接补贴，由政府给予代建开发企业补贴，如土地划拨、税费减免等降低建设成本，通过降低开发企业住房供给价格为目标人群提供补贴，这一部分是最重要的补贴部分，也是制度的核心目标。另一类补贴则为直接补贴，如免交契税、印花税等税费以及贷款利息减免等，进一步提高目标群体的可支付能力。

供给方制度补贴。依据2007年11月，建设部等七部委联合下发的《经济适用住房管理办法》第二章的“优惠和支持政策”，开发企业获得的制度补贴包含以下几个方面：①经济适用住房建设用地以划拨方式供应。②经济适用住房建设项目免收城市基础设施配套费等各项行政事业性收费和政府基金。③经济适用住房项目外基础设施建设费用，由政府负担。④经济适用住房建设单位可以以在建项目做抵押向商业银行申请住房开发贷款。⑤经济适用住房的建设和供应要严格执行国家规定的各项税费优惠政策。显然，第①～③项作为政府对开发企业住房建设部分成本的制度补贴，其目的在于直接降低住房建设中的土地成本等，从而降低住房销售价格，与低收入群体的住房可支付能力相协调，最终实现对低收入群体住房消费的间接补贴，是一种过渡性补贴。而第④、⑤项作为一种间接转移支付，发挥对开发企业开发经济适用住房潜在的激励功效。经济适用住房供应相对于住房需求，由于非目标群体及目标群体中缺乏支付能力的人群都力图加入到了经济适用住房的需求中，此类住房整体上存在供不应求的局面；因此，经济适用住房建设的成本可以通过市场销售实现成本的回收，并获得制度规定3%的利润（低于行业平均利润及社会平均利润）。实际开发运作中（刘新虎，2004），开发企业还享有政府对经济适用住房大力宣传的间接补贴，低自有资金率的准入规制所带来的间接补贴，甚至政府也可能因其开发经济适用住房项目而为其提供商品房开发项目用地等。

（2）政府规制

政府委托开发企业开发经济适用住房，给予开发企业或目标消费人群高额的制度补贴，对产品进行合理规制成为必然。依据《经济适用住房管理办法》及各地实际执行方式整理，政府规制方式可整理为见表4-1。

表4-1　经济适用房住房制度的规制方式与具体规制工具(www.daowen.com)

表4-1中，政府规制显示，制度规制工具具体体现为价格规制、产品规制和准入规制三种方式。对开发企业的规制包含价格规制和产品规制两类，价格规制确保与目标消费人群的可支付能力相协调，而产品建设标准、配套建设及套型面积的规制保证目标人群享有体面住房，也有利于与其支付能力相协调，是政府规制的重要目标。而目标人群的甄别，政府规制也分为两类，第一类通过准入规制的方式，直接对申请人员进行甄别，从产品供应范围初步划定供应对象，然后以家庭年收入、住房困难程度确定资格人群，最后通过排队或随机配给等轮候形式确定购房人群；直接规制模式中，收入与住房困难程度成为准入的核心规制工具。第二类规制为产品规制，也具有对目标人群起到间接甄别的功能；如产品面积偏小，产品权属有限、流转受到限制等特性，并不满足高收入人群的居住偏好，可在一定程度上间接阻止高收入人群进入，同时产品权属规制，也为目标人群的动态变动提供进一步甄别的基础。

2.产品定价与政府规制

社会主义性质与土地国有决定了中国公民均享有适当居住权。然而，市场中低收入人群的经济弱势地位，内在要求政府给予适当的住房补贴，保障其基本居住权。另一方面，尽管这一群体需要一定程度的住房保障，但该群体，尤其是这一层级中的中上层也已具备一定支付能力，对应的需求曲线具有一定特殊性，因而也导致可支付住房供给价格规制的特殊性。以图4-1阐述产品价格定价形式及政府的规制方式。

如图4-1，低收入人群的住房需求曲线为AC线段，对应边际收益曲线为AB，S为开发企业商品住房市场的供给曲线。图中显示，开发企业面临的低收入人群住房边际收益曲线与住房供给曲线交点处于开发企业平均成本递减阶段（或无交点），此时住房产品生产处于规模收益递减阶段，开发企业不愿或不能为这一部分群体提供住房。其原因有二，一是住房作为一种高价值产品，相对于低收入家庭的可支付能力而言，其供给成本过高；在MC=AC的情况下[160]^[2]，如图4-1，即使按照平均成本对应的p1定价，仅有极少部分低收入人群可能购买q1，而面临的产量，市场依然不愿提供。二是由于产品异质性及位置的固定性等基本特性决定了此类住房依然存在开发的垄断性，必然形成垄断定价的过高性问题；如图4-1，即使政府给予开发企业补贴来降低住房建设成本（表现为S转变为St），开发企业依据MC=MR进行生产，其垄断定价及产量分别为pM，qM，依然存在垄断价格过高问题。因此，政府不仅需要给予补贴，还需对开发企业的垄断定价进行合理规制。而该类人群的需求曲线特殊性首先体现为在政府给予补贴及合理规制的情况下，通过市场支付，可实现合理的住房消费，表现为图4-1中的均衡点p*，q*^[3]。

经济适用住房规制价格的形成可分解为三个步骤。第一步，政府直接给予开发企业部分成本补贴，如土地划拨、行政事业性收费减免等制度补贴，对价格进行间接规制，使得供给曲线由S下移到St，产生产量由0增加到qM，价格下降到pM的效应。第二步，政府针对开发企业的垄断定价，可依据厂商平均成本AC（可获取行业平均利润）对价格直接进行规制，从而形成产量由qM增加到q3，价格由pM下降到p3的规制效应。第三步，政府进一步限价，将价格限制到平均成本以下，如图4-1中的价格p*，产量q*。如此规制的理论依据可解释为，低收入人群享有适当住房对社会稳定具有重要意义，换一句话说，低收入人群获得住房消费剩余ΔATp3，与生产者销售所获得的货币所产生的剩余□Op3Tq3比较，对政府而言其权重更高；因此，基于政府视角，适当减少生产者剩余而增加消费者剩余，有利于该系统福利的最大化。而生产者低于平均成本（p3）定价所面临的福利损失□p*p2L M（见图4-1）可由政府给予开发企业补贴进行补偿。

图4-1　经济适用住房补贴与价格规制示意图

因此，经济适用住房定价既需要考虑政府建房补贴下的企业定价，又需要防止开发企业垄断定价侵占政府给予目标群体的补贴，既需要考虑低于平均成本定价所产生的社会效益，也需要考虑给予开发企业合理补偿，实现制度的和谐运转。