在制度演化的不同阶段，制度的实践有着不同的特点，所体现的问题也有一定差异。针对制度的不同阶段，从全国层面分析制度的执行情况，并对其主要特征进行归纳和总结。

1.1998—2003年廉租住房制度的实践

在制度的准备酝酿期中，全国35个大中城市除了上海、北京、天津、成都、广州、南京、长春、福州、郑州、贵阳、青岛和包头12个城市有了实施方案，以及部分城市兴建廉租住房或发放租金补贴外，大部分城市没有建立对应的管理机构，营运资金没有来源，无法收集最低收入城镇居民家庭的基本信息，廉租住房申请、审批、公示等均无相关政策文件，主管部门基本未将最低收入家庭住房问题纳入到政府应履行的政府职能之中。据新华社记者孙玉波、李斌（2002）[125]以及中华工商时报记者陆钧（2002）[126]报道：“当时10多个城市加起来，也就几千户，总量很小。其中北京798户，包头143户，郑州56户，贵阳85户。这样的比例至多占双困户的7%左右，有的仅占0.4%”，“越是经济发达的城市，需要解决的双困户越少，越是经济不发达的城市越多。西部166个不同规模的城市不到20%出台了廉租住房方案，进入实质性操作的更少。和日渐扩大的低保人群相比，和成千上万困难户的紧迫要求相比，廉租住房建设存在巨大的差距”。

制度实践推行缓慢的主要因素。建设部官员认为，“廉租住房制度对于保持社会安定和低收入居民生活意义重大，但是目前面向城镇最低收入居民家庭的廉租住房制度建设进展缓慢，没有得到应有的重视，其中一个重要问题是财政资金未能落实”（孙玉波，2002）[127]。相关记者的报道将其原因总结为“资金渠道不稳定、财税政策不健全、法律支持不够是我国廉租住房至今没有建起来的主要原因，一些进入操作阶段的城市甚至面临难以为继的境况”[128]。实质上，“地方政府住房建设的重心是对当地经济发展的贡献，把住房建设单纯作为经济政策的内容，重视发展商品住房，‘眼’里没有廉租住房的影子”。即，地方政府不重视也是廉租住房制度推进缓慢的又一重要因素。

2.2004—2007年廉租住房制度的实践

从2003年12月底起，建设部颁发《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》以来，在房价开始高涨的背景下，政府大力敦促廉租住房制度的推进，这一期间的制度实践充分体现为2006年3月29日和2007年2月14日建设部发布的两项通则，即《城镇廉租住房制度建设和实施情况通报》、《建设部通报2006年城镇廉租住房制度建设情况》。表3-2从制度建立、资金落实、制度覆盖面和开工建设情况等几个方面对廉租住房制度运行现状进行了整理。

表3-2　2005—2009年全国廉租住房制度实践的进展情况一览表

注：1.表格中，“A/B”代表地级城市数为“A”，县市级城市为“B”，以“/”隔离；2.各年份数据前标注+号，表示为本年度新增量，其他为到本年度的累积数；3.“-”代表该项数据缺乏。4.*对应的数据为该年份1-11月份所统计的数据；5.数据依据网站报道整理。(www.daowen.com)

这一阶段，廉租住房制度从全国层面进入了实质性运作阶段。从国务院通则、部委政令及通则考察来看，前后共计15项，反映中央及各部委的高度重视。而建设部的通告也起到了强力督促的作用，地级以上城市绝大部分已建立廉租住房制度，资金落实和制度覆盖面也有了较大幅度拓宽。但制度深层次问题也开始逐一出现。主要体现为：第一，制度覆盖面偏低。由于制度目标群体界定为城镇户口的最低收入人群，因而将农民工及低收入人群排斥在制度之外。即使在最低收入人群中，各城市操作中普遍将双困户（约占城镇家庭数的5%）纳入廉租住房保障体系。实质运行中，许多地区对双困户也难以做到应保尽保。第二，处于经济适用住房制度与廉租住房制度之间的未被制度保障的群体，或称为“夹心层”的群体住房问题凸显出来。第三，以租金补贴保障目标群体的相关问题，如补贴少，无法在市场上租到合适房源，补贴不被用于租房等，对这类群体的住房改善并没有产生良好的社会效益。第四，资金来源的稳定性、连续性依然是制约制度运行的重要障碍之一。第五，进入退出机制是体现廉租住房制度公平性的重要标志，但我国绝大部分城市却没有建立廉租户条件改变后的退出机制，制度在这方面存在重大缺陷。

3.2007年底至今廉租住房制度及公共租赁住房制度的实践

2007年8月，国务院颁布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，是国家对住房问题重新定位的转折点。随后《廉租住房保障办法》出台正式标志着廉租住房制度进入一个新的深入发展阶段。这一阶段发展的典型特征是，以实物配租为主，货币补贴为辅，加强了对住房市场干预的力度，2008年制度覆盖面中实物保障新增249万户，而货币补贴仅新增63万户，廉租住房开工建设情况中的资金投入中实物为286亿，而租金补贴68亿数据（见表3-2）正好体现了这一特征。另一典型特征是中央制订了廉租住房保障规划，如表3-3，2010年也下达了住房保障规划编制的通知。

表3-3　2009—2011年廉租住房保障规划

另一方面，公共租赁房政策出台则是廉租住房制度的一种深化和拓展。深圳是首个公租房政策实践的城市，其他城市如重庆、北京等地也相继开展。如2010年2月28日重庆首个公共租赁房项目“民心佳园”在渝北鸳鸯组团破土动工，标志着公租房政策推广进入实质性操作阶段，其不设户籍限制，有力地破解了刚毕业大学生、农民工、打工仔等“夹心层”群体的住房问题，有力地缓解了廉租住房制度所存在的制度缺陷。