近20年住房福利制度改革也出现了各种各样的问题，体现为原有制度风险的累加，改革政策的定位与执行风险等。

1.原有住房福利制度的风险沉淀

住房制度改革起因于住房的绝对短缺，改革取得了一定成效，但原有福利制度的风险却在某些方面得到强化，风险呈现不断累加趋势。

原有住房制度风险的沉淀。原有福利制度风险就是公房制度风险，低租金改革作为住房制度改革的核心，一直没有根本性改变。很多地方公房租金仅仅提升到准成本租金或成本租金，且并不随维修费、管理费的增长而做适当调整，依然具有明显的福利性质，原有租金制度的风险依然存在（如不能实现公房的简单再生产，国家财政负担大，易滋生腐败等），成为我国租赁市场一直发育不健全的因素之一。而鼓励公房私有化，大量公房出售，政府控制公房存量锐减，导致政府在干预和调节住房市场处于不利地位。

原有住房制度风险的沉淀更体现公平性风险的加剧。第一，原有福利制度不公平性分配的加剧。1978—1994年，经济体制改革过程中，国有企业改革实施对企业放权让利的方案，也提高了企业为职工建房的能力，但东西部企业之间、大城市与小城市之间、行业与行业之间、国有企业与集体企业之间、大企业与小企业之间，国家住房投资的直接划拨有着很大差异，同样自身筹资能力也局限于各自水平，导致了区域之间、行业之间、企业之间职工住房的极大不公平问题。而随着企业住房建设能力的加强，企业控制的住房资源的相对增多，住房单位公有制的行政分配方式为分房寻租行为提供了制度性环境，分房寻租行为盛行，极大损害了党员干部在人们心目中的形象，是原有福利制度路径依赖带来的后遗症。第二，政治精英在房改试点中，对如何占有更多、更好住房不断学习累积经验，并在住房改革中转化为实际住房利益，加剧了住房分配的不公平。在试点改革中，住房试点改革实质是一种“试错”性质的改革，即试点方案错了纠正再改的模式，实质上为我国政治精英提供了不断学习的机会，提高了将政治地位转化为实际经济利益（如住房利益）的能力，而政策制定中或实施中更倾向于既得利益集团，进一步加大住房改革公平性风险，在试点实践中也验证了这一点。如公房出售的改革，提租与补贴遭到了占房多的企业领导阶层抵制，导致了“三三制”、提租补贴方案的相继流产，形成了“提租缓慢→低价售房→停止出售→改革难深入→再度低价售房”的怪圈。这种不公平导致88.8%老百姓认为，住房改革目标是抑制住房分配中的不正之风，实现公平的住房分配[85]。第三，市场化改革是房改的方向，从公平角度来讲是对过去福利分房的即期公平向资本累积公平的转变（即住房眼前分配平等向家庭财富累积程度的分配平等转变），这一转变强化了政治精英谋取住房利益的动机，同时引入市场和资本因素后，市场固有的不公平特征与原有不公平结合，导致住房不公平问题在房改阶段中不断强化加剧，及至现在仍有不断加深的趋势。

2.住房制度改革政策的风险分析

中国的住房改革制度是在诸多质疑过程中走过来，包括政策制定、政策定位、政策缺失、政策执行、政策监督等。

政策制定风险。各地依据实际情况分别制定房改政策，以公房销售为例，包含渐进性改革方案和全面激进型改革方案。全面激进的改革模式，如贵阳模式[86]，打破了住房的单位所有制，实行资产、职工分头算账，过去将来相互衔接，存量按照工龄补偿，增量分步理入工资，租售价格统筹调整，多种支付并存过渡。这种方案引入了存量补贴概念，考虑了级差地租，也解决了困难企业的补偿问题，从而有效地刺激了住房消费。原建设部副部长刘志峰说：“贵州这样的贫困地区都能发补贴，房改方案也比较完善，许多发达的城市却行动迟缓。所以不是没钱的问题，而是要动脑筋想办法，把方案落到实处。”[87]更客观来说，是政治精英集团不想制定对自身不利的政策，或者是不想触及当前利益集团的住房利益问题。如中央国家机关不仅没有考虑级差地租和存量问题，反而在事实上采取了对无房职工的歧视性安排。结果是，有房职工一律以均一的低价获得了实际价值相差极大的住房的全部产权，甚至还可以因所谓面积未达标获得差额补贴和级差补贴；而无房职工获得的按月补贴对增强其购房能力帮助甚微。因而中央机关在涉及自身利益时，在制定政策的过程中使得房改政策不彻底，新旧体制不衔接，两种安排不等价，交换权利被剥夺，为后来的许多住房问题埋下了后遗症[88]。(www.daowen.com)

政策定位与政策缺失风险。制度风险存在的原因之一就在于人的有限理性，其导致制度制定缺乏全面深入考虑而产生的难以达到预期目标的可能性问题。我国在柳州、梧州、南宁、西安试点的全成本价售房模式，注重了住房的商品交换特征，但未考虑交换主体的可支付能力问题，导致售房仅占新建住房的两千分之一，试点失败；“三三制”补贴售房，考虑了居民可支付能力，却忽略了住房的基本价值，导致国有资产流失，遭到了众多反对而失败；“提租补贴，以租促售”中的“提补平衡”方案（如烟台方案）未考虑到工资中包含部分住房因素，导致售房方案得到与目标（促进公平）相反的结果，这些单项试点过程中，失败原因就在于政策定位顾此失彼，考虑不周，是配套制度缺失的问题。从更高层面上来讲，我国旧有公房出售（包括1998年市场房改后的大规模公房出售）仅仅关注了资金的回笼、私有化率等，并未转化到公房本质性问题——福利租金的解决^[13]。

政策执行与政策监督风险。住房制度改革的意图是改变住房严重短缺问题，住房分配过程中的不公问题等。但中国政府重协调、轻监督的特征使得政策的执行往往流于形式，导致房改走样，难以实现其目的。以公房出售为例，提租补贴、以租代售在运行过程中带来各方面的阻力，使得公房出售又进入了低价售房的怪圈，而1998年后的旧有公房出售过程中，因政策执行不力与政府监督不到位，依然难以摆脱低价售房的问题，这是渐进改革模式所产生的制度性问题，是政府在正常执行过程中过度重视协调所产生的必然结果。

3.住房供应体系的制度风险

1998年是我国住房制度改革的分水岭，形成了最低收入家庭租赁廉租住房、中低收入家庭购买经济适用住房、其他收入高的家庭购买或租赁商品住房的住房供应体系。但体系的形成是以问题导向性为特征，加之执行中的协调性注定了住房供应体系将面临众多风险。

住房市场泡沫风险。住房在具有消费品属性的同时还具有投资品的属性，这一属性在市场繁荣时期将带来住房价格的膨胀，在人们预期与投机的作用下逐渐脱离住房的基本价值，具体表现为住房泡沫风险。住房市场泡沫显然与人们对市场的心理预期、人们的理性投机行为和从众行为、住房市场信息的不对称等有着极强的联系，而这正是市场经济，尤其是市场经济的初级阶段的主要特征。

住房保障制度风险。住房市场化改革解决了我国住房资源配置效率低下问题，但住房公平或低收入人群住房问题却是市场本身所固有的缺陷。在原有住房不公平风险累积与叠加的情况下，原有住房资源占有匮乏的人群逐渐从社会的政治精英集团和社会的市场精英集团中分离出来，中低收入人群住房问题将会成为社会民生中的主要问题之一，其问题解决的成功与否将成为我国社会转型的重要制约因素。在改革过程中初步确立的经济适用住房制度、廉租住房制度、住房公积金制度，明显具有问题导向性特征，也贯彻着渐进协调性特征，使得制度目标群体模糊、配给机制不健全、缺乏腾退机制等，更未考虑到制度设计中的公平性问题，使得住房保障制度的运行存在多重不确定性，在市场机制为主导的情况下，各项住房保障制度存在的潜在风险将逐一显现和加剧。经济适用住房、住房公积金制度的改进，廉租住房的强力推行，出台限价房政策和公共租赁住房政策等，正是以化解这些风险为目标，但能否真正起到规避风险的作用，这正是需要我们深入思考分析的问题。