住房福利制度的改革主要从理论和实践的角度进行了比较充分的准备。住房制度改革的思想、理论与实践准备，可从邓小平关于住房问题的思考，住房的属性问题，住房的二次分配理论以及改革试点实践几个方面来分析。

1.邓小平关于住房问题的思考

邓小平同志的住房思想分别体现在1978年9月和1980年4月的两次讲话。第一次讲话指出：“解决住房问题能不能路子宽一点，譬如允许私人建房或者私建公助，把私人手中的钱动员起来，国家解决材料，这方面的潜力不小。”[78]第二次讲话提出：“关于住宅问题，要考虑城市建筑住宅、分配房屋住宅的一系列政策。城市居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款也可以分期付款，10年、15年付清。住房出售以后，房租恐怕要调整。要联系房价调整房租，使人们认识到买房合算。因此要研究逐步提高房租。房租太低，人们就不买房子了。繁华的市中心和偏僻地方的房子，交通方便地区和不方便地区的房子，城区和郊区的房子，租金应该有所不同。将来房租提高了，对低工资的职工要给予补贴。这些政策要联系起来考虑。建房可以鼓励公私合营或民建公助，也可以私人自己想办法。”[79]

这些思想基本涵盖了迄今为止的中国住房制度改革的绝大部分内容。如“不但新房子可以出售，老房子也可以出售”是关于公房出售的思想，“要联系房价调整房租”是租售比要合理的思想，“将来房租提高了，对低工资的职工要给予补贴”是提租补贴的思想，“可以一次付款也可以分期付款，10年、15年付清”是住房金融的思想，“建房可以鼓励公私合营或民建公助，也可以私人自己想办法”是住房投资主体多元化的思想，“允许私人建房、私人买房，准许私人拥有自己的住房”^[8]则是住房商品化方向的思想；“要考虑城市建筑住宅、分配房屋住宅的一系列政策”则是配套制度改革与住房改革衔接的思想。

2.住房的属性问题

理论界关于住房属性的探讨，发端于1980年，展开于1981—1984年。探讨开始于社会主义条件下城镇住宅是否为商品这一问题。既然住房可以用于买卖交换、住房价值由生产住房的社会必要劳动时间所决定、遵循价值规律、住房价格围绕价值上下波动等，具有一般商品的共性特征，因而住房是商品在理论界达成了共识。但争论焦点是住宅在具有商品属性的同时是否还具有福利属性。持住房仅有商品属性的人（如戚铭琛）认为，房改的目的并不仅仅是解决住房供应绝对短缺这一工业化中的普遍问题，而是采取一种新的制度安排，使“解决住房问题最经济和满足最多居民需要”。持两重性观点的人认为住房是一种特殊的商品，即使在市场经济条件下也应对低收入人群进行保障，因而住房的商品属性是否必然导出“住房商品化”的政策结果值得商榷。福利住房的存在是世界各国工业化与城市化过程中的必然现象，全部住房商品化是否就是房改的最终目标值得怀疑[80]。这一结论在今天看来仍然具有现实意义，从讨论的结果来看，住房的商品属性成为房改的理论基础，但必要的住房保障不能作为否认住房商品化的依据。恰恰相反，住房商品化过程正是在政府的干预和调节下进行的。从保障方式与演变趋势看，也主要是通过经济手段而不是福利手段来实现的，这些探讨都涉及了有关住房制度改革的方向与整体趋势。

3.住房的二次分配理论

真正对持续近30年的住房福利制度产生第一次实质性冲击的试点改革是提租补贴方案，而这一方案的实施及其变革有着其内在的理论基础——二次分配理论。从中共十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》提出发展有计划的商品经济，理论界开始从住房体制与整个经济体制的关系角度探索和研究住房制度改革问题[80]。把住房制度作为城市分配制度的一个重要方面，反思传统分配理论中的住房分配问题，形成了影响深远的住房二次分配理论和“提租补贴”（包括“提租增资”）思路。二次分配理论认为，传统住房制度是国家对职工工资中的住房消费工资进行统一扣除，然后政府统一建房，以实物形式（国民经济的第二次分配）向职工分配并无偿使用的过程。因而，可以认为职工工资中没有包含，或只有很少的住房消费工资。调整公房租金的同时应该给予职工以足够的住房消费补贴^[9]。

修正的二次分配理论[81]。实践证明提补平衡方案的设计没有考虑到我国住房制度的一个基本特点——住房的单位所有。而单位所有制下住房投入不均衡，住房资金投入与来源无序等使得提租补贴平衡方案在实际实施中面临多重阻力。因而理论界开始考虑旧的住房分配制度，认为1978年以前，国家的住房分配主要是实物形式，很少有货币工资形式，基本适应于当时的住房低租金制，职工基本上没有住房货币积累。改革开放以来，尤其是1985年后，随着城市经济体制改革和分配制度变革的推进，国家对职工工资的扣除逐渐减少，逐渐增加了职工住房分配的货币额，基于住房分配的货币收入增加在低租金制度下并没有用于购、租住房，而是沉淀为居民储蓄或用于其他商品消费。从住房分配结果来看，国家对住房消费工资的统一扣除并没有公平地再分配于每个职工。城市与城市之间、行业与行业之间、不同所有制单位之间与单位内部之间住房拥有状况都有很大差别。一部分职工来源于传统住房分配体制的住房收入远远超过了国家对其住房工资的扣除，而另一部分职工则没有得到国家对其住房工资扣除后的再分配，或者仅得到了其中一部分。

因此，住房属性探讨、住房二次分配理论以及邓小平对住房问题的思考为我国住房制度的改革奠定了坚实的理论基础，为房改顺利推进提供了坚实的思想动力。(www.daowen.com)

4.住房福利制度改革试点实践的酝酿准备

试点→推广→全面展开是渐进性改革的具体操作路径，是中国经济体制改革的基本逻辑，住房领域亦不例外。在1979—1991年之间，我国住房福利制度的改革就经历了多次试点，为住房改革的全面启动到顺利实现公房私有化和商品化，住房资源的市场机制配置提供了宝贵经验。

住房制度的改革经历了1979—1981年，1982—1985年以及1986—1991年的三段试点过程，试点的城市，住房的定价、成效等见表2-2。

表2-2　住房福利制度试点改革的基本内容

续表

在三次房改试点过程中，真正对旧有住房制度产生实质性冲击的是1986年开始的以提租补贴为核心的改革试点。此次改革及后继改革的推进是以二次分配理论和修正的二次分配理论为基础，出现“空转”“实转”为起点的各种模式的住房改革[84]。

实行“空转”起步方案有三种。一是烟台的“提租发券，空转起步，一步到位”的方案，是指在一次性将公房租金提高到成本租金的同时，按职工工资的一定比例发给租住公房者等额住房券，而后通过收房租把住房券收回；二是蚌埠的“提租发券，空转起步，滚动前进，逐步向实转过渡”的方案，是指把公房租金提高到准成本租金标准，按照职工标准工资的一定系数发放住房券，并采取“以证代券，差额结算，沉淀统筹，纳入住宅基金”的流转方式，通过调整租金，形成合理的房屋租卖比价，同时提供多种优惠，鼓励职工私人购买住宅；三是沈阳的“大企业先行一步，试点起步，分批改革，渐进就位”的方案。

实行“实转”起步的模式有很多种，可分为两类。一是一步到位的实转起步方案，二是渐进就位的实转起步方案。第一类中有四种不同的方案：一是常州的筹资提租，实转起步方案，即不用住房券的形式过渡，直接用现金收入实付，其特点是增资额大于提租额[85]；二是株洲的“公房抵押，以息代租”方案，即以住房面积和质量为收取押金的依据，交纳押金后不再收取房租。存入银行房地产信贷部的住户押金，任何单位和个人都不得动用，押金利息由产权单位用于房屋维修和管理。三是上海的“推行公积金、提租发补贴、配房买债券、买房给优惠、建立房委会”方案。四是成都的“统一政策、自求平衡、一步就位，分批实施”方案，即对要求房改的单位，成熟一个批准实施一个，不搞一刀切。第二类有两种方案，一是佛山“全面规划、小步密走、逐年提租、发给补贴”的方案，即房租与补贴都逐年增加。二是唐山“提租补贴、劳（工资比例）人（职工人头）结合、建立基金、分步实转”的方案。即提租与住房补贴都是三步到位。