我国传统福利住房制度有着诸多的弊端，如低租金制等导致的住房资金链断裂，住房质量低劣，全局性住房短缺等风险的显化。而住房国家统建、行政分配也会对居民的住房消费心理产生潜在影响等。从住房建设、住房租金、住房分配、住房管理、住房流转等方面来分析福利制度存在的风险，并剖析其存在的原因。

1.住房建设体制的风险与原因分析

这一时期，住房的建设体现为阻止私人建房而由国家出资建设。其中，国家出资建房具体体现为，国家财政划拨的住房投资跟随基建项目下达到具体的企业，企业按统一规划方式而各自组织力量，以分割的小生产方式进行住宅建设^[3]。从制度定位的角度来看，这一模式就明显存在定位不准的问题。首先体现为阻止私人建房，其与住房租金管制结合，不仅使得私人不能建房，甚至导致房主不愿改善和维修住房，一些房主甚至将住房拆掉卖砖和木料，形成房屋增量不足，而存量呈现减少的趋势。其次是由国家出资建房，即新增住房的投资仅国家这单一投资主体，而住房投资资金需求的巨大性与来源渠道单一性矛盾必然导致住房资金的匮乏，从而导致住房建设不足。再次则是住房建设脱离需求的生产者导向体制进一步加剧了住房矛盾，制度运行风险凸现。如“一五”期间，在苏联的影响下，住房设计部门注重了住房质量，但忽视了住房标准，导致多户合住一套。而1958—1965年之间，又片面追求降低造价标准，忽视建筑质量，因而缺乏抗震能力[76]。历史已验证了我国这一阶段住房建设制度定位及其运行存在的巨大风险。

图2-1为改革开放前我国城镇住房建设投资的基本情况，数据显示“一五”期间住房投资占基建投资的比重约为9.1%，“二五”和“三五”仅4%，“五五”期间略强一点，增长率增加到11.8%。而1953—1979年的同一时期，日本、英国、美国的住宅投资比重分别为14%～21%，16%～26%，15%～33%，差距十分明显。再加上我国人口政策的失误，人均居住面积由解放初的4.5m2下降到1978年的3.6m2，住宅领域的风险显化为全局性问题，提高人均居住面积成为我国房改的最基本问题。

图2-1　改革开放前我国城镇住房建设投资的基本情况^[4]

2.住房低租金政策的风险与原因分析(www.daowen.com)

租金制度的确立开始于1948年东北解放区战时军事共产主义体制下租金制度，租金由折旧费、管理费、维修费三项构成，是一种典型的福利租金，其后在1952年调整为折旧费、修缮费、管理费、地租和税金构成的成本租金，可实现住房的简单再生产，实际征收中考虑了群众的负担能力。这一制度定位实质上表明国家需要每年为住房提供相应的住房补贴，才能维持住房的简单再生产，必须由国家投入大量资金实现住房的扩大再生产，才能满足人们的住房需求，这一潜在内涵显然与当时新政权财力矛盾。不仅这一制度存在潜在风险，而政策执行过程中的新改变出台，即《中央国家机关工作人员住用公房宿舍收租暂行办法》的颁布，表明政策执行的不彻底性，在共产党人“小灶”问题面前而致风险凸现^[5]。这一风险与对社会主义本质认识不足相结合^[6]，形成了我国几十年的国家住房福利制。

低租金制度的风险不仅体现为政策本身的定位与执行过程中的风险，也体现在与其他制度的结合导致住房短缺的全局性的问题。由于低租金制，导致企业每年需要投入大量资金加以维护，企业建房越多，维护费用越高，包袱越重，致使住房建设资金陷入恶性循环，不谈住房的扩大再生产，甚至难以维持住房的简单再生产。同时，国家在苏联撤资与自然灾害的困难时期，采取“先治坡，后垒窝”的方针，导致住房供应受到了严重的抑制，以及与“人多力量大”的人口政策等多因素结合，住房供求缺口越拉越大。低租金制风险成为住房问题的根本性问题之一。

3.住房分配体制的风险与原因分析

福利分房制度，是国家对职工工资中的住房消费因素进行统一扣除，政府统一建房，以实物形式向职工分配并无偿使用的过程。考察这一阶段，住房分配是一种以单位为分配主体，实行无偿的实物福利分配制度。分配手段为行政分配方式——对居民来讲为一种无需代价（极低租金）的分房方式。分房的主要标准以职级、工龄和家庭人口等非经济因素为依据，与职工的劳动贡献基本脱离。一方面，住房的行政分配导致了“对中上级居民倾斜和对中下级居民的忽视”^[7]，分房过程中普遍存在寻租行为和不正之风。分房主体的单位制导致不同单位之间出现显著的住房不平等，这一分配将实际的住房利益倾向于南方地区、大城市、国有单位、较高行政级别的和掌握较多资源的单位的职工。结果是以平均为价值取向的分配模式却导致了分配的不公，社会公平性风险凸现，尤其住房制度改革过程中将这一风险固化，成为大多数人不满意的一种分配制度。另一方面，这一分配模式排斥经济杠杆的调节作用，即居民对住房的需求并不受自身经济支付能力的制约，导致住房需求的无限性，从而助长了以权谋房的不正之风，其实质是住房完全福利制的福利对象是城市居住的具有城市身份的尤其是国家部门担任公职的精英群体[77]。同时，这一模式的轮候制度，形成了居民“等、靠、要”的住房消费观念。

另外，住房管理制度与其他环节脱钩、流转制度缺乏也是传统住房福利制度风险凸现的重要制度因素，导致了住房领域各方面效率低下，房地产市场被扼杀、建筑业萎缩等。因此，这些制度设计不合理、制度之间难协调，制度运行出现偏差、制度执行监督不严，以及中国对社会主义认识的偏差等各方面的因素，导致我国传统住房福利制度的失败，同时也成为我国经济体制改革最早、持续时间最长的领域之一。