我国住房福利制度的形成是由一系列的具体政策组成的，分析这一阶段的住房政策有利于我们了解这一时期政府在住房领域内的主要任务。

从表2-1可以看到，在这一时期，我国政府在住房领域开展的主要工作有：一是在1949—1955年之间，对住房流转的相关规定。二是在1949—1964年间，对大资本家等住房资源的没收征收以及私有住房的公有制改造。三是公有住房租金问题，这一任务一直贯穿于整个住房福利时期及住房福利制度改革时期，围绕着住房给予一定福利还是完全福利（象征性收取极低的租金），即一定福利租金和完全福利租金制来展开。租金政策的变化是这一阶段的主要政策，也是这一阶段住房制度风险显化，风险全局化的重要因素。

表2-1　中国住房福利制度的主要住房政策（1949—1980年）^[2]

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1948年12月，中共中央下发《关于城市中公共房产问题的决定》，在强调建立公共房产管理机构，统一管理与分配一切公共房产的同时，确定了“以租养房”的原则，制定了租金标准。此时房租基本包括了“折旧费、管理费、维修费”三项因素[74]，接近成本租金水平，是一种典型的福利租金。其后，1952年颁布《关于加强城市公有房产管理的意见》，对公房管理方针是“统一管理，以租养房”，私房管理方针是：“奖励修建，保养现有房屋”[75]，此时公房租金构成按折旧费、修缮费、管理费、地租和税金五项因素计算，是成本租金的水平。因此，从1949年到1955年期间，全国几个大城市如上海、天津、广州等的租金标准，都贯彻了“以租养房”的原则，达到或接近成本租金的水平，在调节供需关系和加强公房维修养护上，发挥了积极的作用。然而，1955年颁布《中央国家机关工作人员住用公房宿舍收租暂行办法》成为“以租养房”向“低租金制”（或者完全福利租金）转变的拐点，这个办法是国家机关工作人员供给制改为薪金制的过渡办法，主要是照顾干部的负担能力。但此时的租金只有房屋修缮费的半数，办法所规定的房租价格已经大幅度地背离了价值，这个办法公布实行以后，全国各大城市相继比照这个标准，大幅度地降低租金标准，引起了我国租金价格政策上的一次大变化。尽管这一变化曾引起了有关部门的注意，如1957年，周恩来总理所作的《关于劳动工资和劳动福利的报告》就指出房屋租金的几大问题，并提到调整公房租金，但马上遇到了1958年的“大跃进”而未能实施。1965年，《关于制止降低公有住宅租金标准问题的报告》，明确制止降租，才使降租之风停下来，有些城市的房租稍有回升，然而1966年又遇上了“文化大革命”再次中断。再次考虑完全福利租金的问题就已到十一届三中全会之后的1979年，即文件《关于重申制止降低公有住宅租金标准的通知》的颁布了。