（一）20个案例介绍与风险事件总结

为识别垃圾焚烧发电PPP项目关键融资风险，我们对相关案例进行分析。从“十一五”到“十二五”期间，我国有超过一百个垃圾焚烧发电PPP项目，而本研究的选择标准为：①在该垃圾焚烧发电项目的建设、运营或转移过程中出现过严重风险导致其遭受重大损失或被关停的；②分析的案例广泛分布于中国不同地区，在不同条件下运营；③能找到项目的相关资料或新闻报道。根据以上原则，我们选取了我国20个案例进行风险事件分析。表5.1为20个垃圾焚烧发电PPP项目的基本情况。

表5.1　20个案例项目概况

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资料来源：中国PPP服务平台官网PPP项目库、各市环境保护局官网、部分垃圾焚烧发电PPP项目公司官网。

由表5.1可知，这20个垃圾焚烧发电PPP项目主要以BOT和BOO模式运营，其中大部分是BOT模式。除了北京六里屯垃圾焚烧发电厂是全部由政府出资外，其他项目都是企业负责投融资，政府通过垃圾处理费等方式对企业进行补贴。

根据Yelin Xu et al^[6]和Jinbo Song et al^[7]的研究，以及部分项目公司官网信息和相关新闻报道，我们整理总结了这20个案例项目在建设和运营期间发生过的融资风险事件，并对其进行了分类，如表5.2所示。

表5.2　20个垃圾焚烧发电PPP项目的融资风险总结

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（二）垃圾焚烧发电PPP项目关键融资风险的认定

表5.3对表5.2中20家垃圾焚烧发电PPP项目遇到的不同融资风险进行了数据统计，从中我们可以总结出十项关键融资风险，按照频率由高到低分别为：垃圾供应风险、民意风险、费用支付风险、运营成本超支风险、环境风险、技术风险、政府信用风险、法律与政策风险、合同变更风险和支持性基础设施缺乏风险。

表5.3　表5.2中20个案例的融资风险事件频率统计

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垃圾供应风险，是由于政府未能满足需要供应的垃圾数量或质量，导致发电量下降或运营成本增加等情况的风险。供应垃圾的质量越差，每单位垃圾生产的电能就越低，每单位垃圾的处理成本就越高。在这20个项目中，不少PPP垃圾焚烧发电厂都是因为城市固体废弃物供应不足或非许可垃圾的进入，从而使得垃圾焚烧发电厂生产电量不足，资金困难。例如案例（项目）2中，由于雇员与运输车辆不足，郑州荥锦垃圾焚烧发电厂遭受严重垃圾短缺，三台处理装置只能轮流运转，致使该发电厂在2004年遭受超过1 000万元的损失，在2005年前半年，遭受将近1 100万元损失。类似的事件在本章选取的20个案例中就发生过7次。

民意风险，即由于损害公众的利益，公众强烈反对而造成项目中止、延期重新设计或完工后被停的风险。民意风险通常来源于对相关环境知识和项目信息的缺乏。在前文20个案例的风险事件中，25%的项目都遇到过民意风险问题。尽管政府大力推行垃圾焚烧发电，民意压力常常能导致项目延误、暂停与终止。大部分公众反对的方式是群体性事件和拒绝支付垃圾处理费。例如第19个案例（项目）北京六里屯垃圾焚烧发电厂，项目规划地周围居民众多，可能对水源地造成污染，导致项目建设时万人签名反对，最终项目被停。

费用支付风险，指有关公共部门没有按时、足额向项目公司支付补贴或上网电费，从而给项目运营带来财务问题，甚至导致项目服务暂停或终止的风险。垃圾焚烧发电PPP项目的收益主要来自废物处理补贴和上网电费，如果政府补贴和其他优惠政策不能得到落实，项目将面临较大资金缺口。垃圾处理费和电费的支付需要电力公司与政府的支持合作。但是，许多不确定因素会影响政府在特许期支付处理费的力度。例如案例（项目）8中，深圳南山垃圾焚烧发电项目就曾遇到垃圾处理补贴与电力支付都被拖延的问题。

运营成本超支风险，即由于CPI、煤炭价格、上网电价及电量、运输费、垃圾处理补贴费和项目运营标准等变化致使项目成本改变，公众、政府或项目公司利益受损，从而导致不能收回投资。例如案例（项目）2中，郑州荥锦垃圾焚烧发电厂在运营一段时间后，发电厂和垃圾资源间新建了一个公路收费站，导致运营成本上升（每卡车上升70～80元）。即便当地政府斥资700万为项目新建了一条路，运送费依然减少不大，且煤炭价格在一年内从每吨170元上涨到350元。与此同时，并网电价和垃圾处理补贴却通常不能做到相应的调整。

环境风险，即由于在运营时破坏了周边环境，而需要对此弥补的财务风险。例如案例（项目）8中，垃圾焚烧的有毒气体没有经过处理直接排入空气，对周围环境造成较大污染。(www.daowen.com)

技术风险，即由于垃圾焚烧设备不满足预期要求或者与生活垃圾特性不相符，以及项目技术方案不成熟从而导致项目运营困难甚至投资者撤资的风险。例如案例（项目）13中，昆明五华垃圾焚烧发电厂借鉴美国的技术，但不适用于解决当地城市固体废物，导致项目遭受财务损失。又如我国一些垃圾焚烧发电PPP项目经历过技术困境，为了节省资金，而将现有的旧设施改造为垃圾焚烧厂。但这些低技术水平的焚化炉无法达到垃圾焚烧发电的要求，最终导致项目遭受财务损失。

政府信用风险，即政府完成其直接或间接义务的可靠性出现问题。在垃圾焚烧发电PPP项目中，政府信用对于项目长期运营有重要意义，但据研究显示我国当地政府机构违背合同的概率相对较高。^[8]例如案例（项目）12中，政府机构原先保证垃圾是由城市的5个区供应，但实际上主要来自1个区，导致发电厂运营出现问题。

法律与政策风险，即由于政策的不稳定性或相关法律政策不完善导致的问题。例如，我国发改委、财政部、建设部、环保局都颁布有垃圾处理收费系统的相关法律政策，但一些地方政府并没有完全遵从。更糟的是，这些法律政策没有惩罚违约行为的具体条款。又如相关法律合同并没有确定项目经营亏损时，怎样解决偿债问题，各投资方的利益如何保证。

合同变更风险，即由于合同的一方退出、更换或股东要求的变更等，导致项目建设无法完工或延期完工，对项目造成的综合性负面影响包括项目投资成本增加、项目贷款利息增加、贷款偿还期限延长、项目现金流量不能按计划进行甚至错过市场机会。例如案例（项目）13中，昆明五华垃圾焚烧发电项目最初的美国投资者在建造时撤资，换成一家中国公司，导致项目两年后才建好。

支持性基础设施缺乏风险，即当PPP项目建设、运营或管理必需的设备因时间或价格过高等原因无法获得时，则存在支持性基础设施缺乏风险。支持性基础设施不是PPP项目中的一部分，但它极大地影响了垃圾焚烧发电PPP项目的正常运转和建设。例如，在垃圾焚烧发电厂周围缺乏渗滤液处理厂可能导致渗滤液无法及时得到处理，最终导致环境污染。

（三）部分案例（项目）关键风险应对措施的比较与分析

根据后续对20个项目的进一步调查（项目所在市环境局民众投诉意见栏的相关市民投诉与政府回复、部分新闻报道），在20个项目中，较为失败的案例主要都是因为企业和政府没有积极有效地配合应对融资风险所致。如案例5、6、18、19，都是在民意风险或环境问题下，政府与企业无所改变，导致项目停建或迁址。但在案例7中，深圳平湖垃圾焚烧发电厂按照国际一流标准，对现有垃圾焚烧厂实施技术、环境及功能等全面改造升级，最终解决了发电厂的环境风险问题；又如在案例17中，确认上诉事件不断的原因在于垃圾运送车辆渗沥液洒漏后，当地政府出面要求天津双港垃圾焚烧发电厂加强对垃圾运送车辆的检查，对洒落渗沥液及时处理，减少对周围群众的影响，最终成功应对该民意风险。基于信息可得性和完整性，本章对其中四个成功应对风险的案例做进一步分析。

案例1　广西来宾垃圾焚烧发电厂

在表5.2的总结中，广西来宾垃圾焚烧发电厂主要遇到三个风险事件，但事后政府与企业都采取了较为迅速而积极的应对措施。针对发电厂经历的垃圾供应短缺问题，市政府要求武宣县、合山市政府投入资金，加快各乡镇的垃圾转运站和农村垃圾池的建设，从而渐渐填补了垃圾供应的不足；针对运营成本超支引起的停产，来宾市财政预支100万元垃圾处理费给发电厂作恢复生产之急用，而发电厂停产期间，附近新建的垃圾填埋场接收了运来的垃圾，避免垃圾无处可放的问题；针对上网电价补贴被取消的费用支付不足问题，来宾市物价局持续与自治区相关部门保持沟通和协调，帮助该厂争取到每度电0.25元的电价补贴。在该案例中，企业持续与政府沟通，政府积极为PPP项目争取权益。该项目三个风险的应对主体如表5.4所示。

表5.4　案例1的风险应对主体

根据上文对案例1的分析编制。

案例3　吉林四平垃圾焚烧发电厂

如表5.2所示，该厂主要遇到垃圾供应风险。由于四平人口较少，每日其内部产生的垃圾少于四平垃圾焚烧发电厂的预估日垃圾处理量；相反，铁东区与铁西区都有垃圾填埋地，一些垃圾被直接运往填埋。因此，市政府协调将铁东区与铁西区的垃圾也运来处理，解决了垃圾供应不足的问题。项目的垃圾供应风险由政府应对。

案例8　深圳南山垃圾焚烧发电项目

如表5.2所示，该项目主要遇到三个风险事件。针对垃圾焚烧毒气排放带来的环境风险，公司升级了烟气排放系统，且烟气排放指标通过LED屏幕对外实时发布，接受公众监督；针对废气处理设备无法正常运转的技术问题，公司实施提升改造工程；针对垃圾处理费拖延问题，政府争取分期收取，在2至3年内予以彻底解决。该项目三个风险的应对主体如表5.5所示。

表5.5　案例8的风险应对主体

根据上文对案例8的分析编制。

案例16　江苏吴江垃圾焚烧发电厂

如表5.2所示，该项目主要遇到两个风险事件。针对环评报告被公众质疑的政府信用问题，吴江采取网络监管、抽检、市民督察员等多种方式，对垃圾焚烧厂的运营进行立体化监督，运营数据与城管局、环保局在线联网，实时向民众公开，邀请市民代表和周边居民代表为市民督察员，全天候监督检查发电厂；针对当地居民强烈反对的民意问题，吴江市政府向广大市民承诺停止项目建设，之后再次正式投产运营时则征求了众多人大代表、政协委员及当地居民的意见，最终成功再次运营。该项目两个风险的应对主体如表5.6所示。

表5.6　案例16的风险应对主体

根据上文对案例16的分析编制。

由此可见，成功项目的风险分担机制符合风险分配原则，例如，风险应被分配给最有能力管理它的一方。将天马项目的风险分担机制与Ke et al.研究所得的风险配置偏好进行比较，可以得出：政府偏好承担与政府行动相关的风险^[9]，例如政府信用风险、垃圾供应风险等。特许权获得者偏好承担项目相关风险的大部分责任，例如技术风险。政府或特许权获得者都无力单独承担的风险应由双方共同承担，例如运营成本超支风险。