（一）我国城市固体废弃物及废物再生能源项目概况

20世纪80年代以来，世界城市固体废弃物（MSW，Municipal Solid Waste）排放量急剧增加，尤其是在经济高速发展和生活质量迅猛提升的中国。目前，中国已经超过美国成为最大的城市固体废弃物生产国。据亚洲开发银行报告，在中国，每年有超过1.5亿吨城市固体废弃物产生，并以8%～10%的速度逐年增长。据预测，到2030年，城市固体废弃物年排放量将至少增加至4.8亿吨。与每年大量的城市固体废弃物排放相比，中国大部分城市的垃圾管理设施不足，垃圾收集与处理系统不够有效。研究显示，中国30%左右的城市固体废弃物没有得到收集，超过200个城市被垃圾包围。

我国主要有三种城市固体废弃物处理方式：一是废渣填埋法，约占50%；二是废物再生能源（WTE，Waste-to-Energy），约占12%；三是垃圾堆肥，约占10%。废物再生能源是通过处理垃圾产生电力或热能的过程。它是一种能量回收形式，包括垃圾焚烧发电、热解聚产油、生化处理等。目前，我国的垃圾处理方式主要是传统填埋，对环境尤其是土壤会造成严重破坏。而且，我国沿海经济发达省份有着高人口密度，例如，上海人口密度是伦敦的三倍、巴黎的四倍，土地资源的稀有导致垃圾填埋法成本大大提高。与此同时，垃圾并非一无是处，作为可再生资源，若加以循环利用，可达到经济效益与环境效益的双赢，为我国经济可持续健康发展创造巨大价值。近年来，在三种垃圾处理方式中，只有废物再生能源项目不仅数量越来越多，而且废物处理能力越来越强，是我国解垃圾围城之困的最佳选择。^[1]

在废物再生能源项目的多种实施方式中，垃圾焚烧发电是目前最普遍使用的一种，它通过燃烧垃圾等有机物来回收能量。如果使用现代焚烧炉，垃圾焚烧发电可以将原有垃圾减少至90%甚至95%，并持续稳定供电。目前，国内垃圾焚烧发电比例大约为15%～20%，而日本、丹麦、瑞士的比例都达到了70%～80%。^[2]

在各种政策鼓励及经济环境刺激下，垃圾焚烧发电项目的建设在2013年达到顶峰。到2013年年底，我国已建设166家垃圾焚烧发电厂，日垃圾处理总量达158 000吨，比2011年增长57%。无害化处理率持续上升，从2005年的10%提高到2013年的30%。^[3]

（二）PPP项目融资简述

1.PPP的概念及形式

PPP即Public-Private Partnerships，被翻译成“公私合伙制”或“公私伙伴关系”，即公共部门与私人企业合作模式。在公共服务领域，政府采取竞争方式选择具有投资和运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，公共服务由社会资本提供，政府将根据公共服务绩效评价结果对社会资本支付对价。政府或其指定代理机构给予私企一定的合同特许期，允许企业融资、建设和运营特定公共基础设施。私人企业也被允许通过向用户收费、售卖产品来解决贷款问题并收回投资和盈利。PPP融资是以项目为主体进行的，项目的预期收益、资产和政府扶持措施的力度是其主要依据。还贷的资金来源是新项目经营的直接收益以及政府扶持所能转化的效益，还贷的安全保障则是政府承诺和公司资产。

狭义上看，PPP包括多种形式，例如BOT（Build-Operate-Transfer，建设—运营—移交）、BOO（Build-Own-Operate，建设—拥有—运营）、TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交—运营—移交）等。其中，BOT和BOO是PPP较为普遍的两种形式。在BOT模式下，资产经过私营企业固定时间的开发、建设和经营后，通过移交，政府取得最终成果。在BOO模式下，一旦项目完成，项目公司拥有所有权，当地政府只购买项目服务。

2.PPP融资模式内涵

（1）新型的项目融资模式。PPP是一种基于项目的融资活动，主要是基于项目获得预期收益、资产和政府支持而不是项目投资者或发起人的信贷安排融资。项目管理的直接获利和政府支持的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府的有限承诺是贷款的担保。

（2）民营资本更多参与。在特许协议的基础上，私营企业与政府公共部门全程合作，共同负责整个项目周期。私营企业能够参与到项目的前期工作中，例如项目的确认、设计和可行性研究。这不仅引进了私营企业在投资建设中更高效的管理方法与技术，而且也使项目建设运营的有效控制得以实现。因此，民营企业的投资风险和整个项目建设投资的风险都得以降低，较好地保障了各方利益。这对缩短项目建设周期、降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。(www.daowen.com)

（3）民营资本有利可图。既能够还贷又有投资回报的项目是私营部门的投资目标，无利可图的基础设施项目则很难吸引到民营资本投入。而采取PPP模式，政府可以给予私营部门相应政策扶持作为补偿，从而解决该问题，如贷款担保、税收优惠、给予民营企业土地优先开发权等。

3.PPP融资模式的优缺点

与传统的政府单一投资相比，对政府而言，PPP作为一种新型融资模式，能有效吸引私人资本进入公共基础设施建设项目，帮助政府协调财政困难与基础设施建设资金短缺的矛盾，转移政府负债风险；而作为一种管理模式，PPP可以促进投资主体多元化，将先进理念引入公共产品与服务，加速推进中国的行政、财政以及投融资体制改革。对私人发起人而言，发起人在PPP融资模式下出资比例低，债务融资比例高，资本支出减少，实现了“小投资做大项目”；通过建立PPP项目实体（即SPV，Special Purpose Vehicle），可以将项目负债从公司资产负债表中隔离出来，减少对公司资产负债表的直接影响；另外，还能得到有利的税收条件。

但是与此同时，PPP充分合理的项目风险分摊结构很难落实；因为风险大，融资机构要求更高的风险溢价和更全面的保险，导致项目成本增加；而融资机构要求严格监控项目，项目管理方、政府和私人发起人失去很多自由；PPP项目通常有大量的资源投入、延长的特许期限（通常为30～40年）以及较多的利益相关者，这也让PPP易受政治、经济、社会和环境因素影响。

（三）我国垃圾焚烧发电项目的PPP融资模式

垃圾焚烧发电项目的融资模式主要有政府投资和PPP模式。政府投资是项目融资及早期建设阶段的有力保障，但垃圾焚烧发电项目的发展需要高额资金，包括初始建设成本、运营成本和维护成本，这些对于我国各级政府来说都是巨大挑战。且政府投资往往存在建设期过长、运营低效、费用过高等问题。而另一方面，国际游资希望获得投资机会，本国私营企业经济实力继续增强，也有投资欲望。故而，引入民间资本，在私营企业与公共部门间通过建立伙伴关系（PPP模式）融资垃圾焚烧发电的建设运营就显得顺理成章，切实可行。

图5.1展示了中国PPP融资模式下的垃圾焚烧发电项目的一般结构，项目主要现金流入包括政府补贴以及通过电力购买协议卖到电网的电费收入。具体看来，则是政府方成立新公司或利用现有投资公司与社会投资人成立合资公司共同投资经营。投资焚烧发电厂内的部分主要由有业绩和专业团队的社会投资人负责，基础设施方面则主要由政府投入一定配套资金。项目完工后，根据特许经营协议的规定进行垃圾处理和发电，政府按照协议规定履行相应义务，主要是保障电力销售和支付垃圾处理费，给予投资者约定的税收优惠和财政补贴，项目公司据此收回成本并得到合理报酬。

图5.1　中国垃圾焚烧发电PPP模式的一般结构

资料来源：Jinbo Song et al.Risk identification for PPP waste-to-energy incineration projects in China［J］.Energy Policy，2013（61）：953－962.

特许经营期满后，根据相关协议要求，投资方永久拥有发电厂，或者将运营良好的垃圾焚烧发电厂移交给政府。在这一模式下，企业投资方在技术管理上的优势得以发挥，政府的综合协调能力得以运用，公司的服务水平和运营效率得以提高，有效地将企业融资和企业管理相结合。

在PPP融资模式下，政府更深入地参与了垃圾焚烧发电项目中后期运营管理，企业更深入地参与了项目前期科研、立项等。企业与政府都是全程参与，双方合作时间更长，信息也更对称。据统计，截至“十二五”末期，我国就已有超过70%的垃圾焚烧发电项目通过PPP融资。PPP已成为我国废物再生能源项目融资的主流模式。