1.关税自主

南京国民政府成立之后，把改订新约、收回关税主权、整顿海关行政作为稳固政权和扩大财政收入的重要措施，自1928年6月发表“修约宣言”，开始了“改订新约”运动。

当时，美国为树立在华优势，利用机会，抢先于7月25日与国民政府签订了《整理中美两国关税关系之条约》，该条约主要内容有两条，最重要的第一条中规定：“历来中美两国所订有效之条约内，所载关于在中国进出口货物之税率、存票、子口税并船钞等项之条款，应即撤销作废，而适用国家关税完全自主之原则；惟缔约各国，对于上述及有关之事项，在彼此领土内享受之待遇，应与其他国家享受之待遇毫无区别，缔约各国不论以何藉口，在本国领土内，不得向彼国人民所运输进出口之货物，勒收关税或内地税或何项捐款超过本国人民或其他国人民所完纳者，或有区别……”并美国放弃它们享受优惠关税的特权，一国享受优惠待遇，同时遍及其他缔约国。

中美关税新约签订后，又相继签订了类似的中德、中挪、中比、中意、中丹、中葡、中荷、中瑞、中法、中西、中英等关税新约。由于日本的阻挠，中日关税新约延至1930年5月才行签订。国民政府在签定关税新约时，还和上述国家签订了新的通商条约。所有这些条约的共同点都规定了缔约国家“应与其他国家享受之待遇毫无区别（最惠国待遇）”。此外，国民政府又准许对于各国货物所课最高之税率与1926年北京关税会议所讨论及暂时议定之税率相同。这就是说，这些新的条约中规定了，中国对于外国进口货物所课之最高税率，仍然不能超过1926年关税会议所定的分级税率的范围，即中国政府除依照各种货物品类，按原规定值百抽五外，只能征收不得超过百分之五到百分之三十的附加税。

自1928年至抗日战争爆发前，国民政府先后公布了四部进口“国定税则”。日本学者久保亨著有《走向自立之路：两次世界大战之间中国的关税通货政策和经济发展》（中国社会科学出版社，2004年）一书，详细考察了1928、1930、1933和1934年四次税则修订的过程，认为其背后以财政部长宋子文为代表的“财政外交”战略和以外交部长王正廷为代表的“革命外交”战略复杂地纠结缠绕在一起，这两个战略不是互相排斥的，对一次又一次的外交活动发生微妙影响，反映出当时中国面临的内外局势。财政外交战略优先考虑提高关税，然后据此建立财政的基础，1928年的税则即是财政外交战略主导下的产物。其后1930年和1933年的税则，是保护关税舆论和“革命外交”战略的成果。1934年对日妥协，该年税则是维持向财政关税倾斜的保护关税。从国民政府成立到1937年全面抗日战争开始前的十年中，国民政府的关税政策体系初具规模基本完备，发挥了保护国内产业和确保财政收入的功能。

此外，关于关税保管问题，在北洋军阀统治时期，外籍总税务司独揽大权，所有关税集中存放于上海英商汇丰银行，并按期分拨经理外债及赔款的各有关银行，作为偿付到期债赔款本息之用。国民政府上台后，为维护其财政利益，作了一些改变。1929年2月1日实行“国定税则”后，即将所收税款分为两部分处理：

第一，按旧条约规定所收值百抽五的旧税部分，用来拨付债赔各款，由各关汇交上海汇丰银行，按期拨存各债赔款经理银行。

第二，对新增关税及附税部分，不作为外债赔款的担保，则由各关汇存上海中央银行，听候处理。(www.daowen.com)

以上办法实行不久，由于国民政府的政治经济不稳定，金贵银贱，以致所收百分之五的旧税收入不足以抵付以旧税为担保的外债赔款，不得不常用新增关税收入予以抵偿，并于1932年3月1日改变旧法，所有各关全部税收一律先行汇交上海中央银行收存，然后将偿付到期外债赔款所需的数额，按期拨付汇丰银行保管。直至1943年才全部由国民政府中央银行经管。

2.关制改革

南京国民政府除整理关税外，还对海关行政进行整顿。20世纪20年代末，英国在远东的势力已大大削弱，但在中国仍占有优势地位。所以在整顿关务时，国民政府依然保留了外籍税务司把持中国关政的旧制，继续任命英国人梅乐和为海关税务司。

国民政府首先试图改变过去洋税务司插手中国内政、外交等各项政治事务的状况，于1927年6月设立财政部关税处，同年10月又将关税处改名关务署，明确宣布一切海关事务均由关务署领导，并要求海关总税务司署搬到南京或距南京政府较近的地方办公。由于国民政府一再下令重申海关机构与中国机构的隶属关系，强调海关员司的职权范围，命令海关员司不得超越职权行事，因而海关在国民政府统治时期的影响和作用，较之晚清和北洋军阀统治时期相对减弱了很多，但海关洋税务司拒不执行国民政府政令，暗中纵容西方国家损害中国权益的事件仍时有发生。

1929年1月，梅乐和被国民政府任命为总税务司。梅乐和就任后，为取得国民政府的信任，进行“关制改革”。所谓关制改革，并非是对海关管理制度的全面改革，只是对当时商民和海关华员中呼声最高的华员地位和待遇方面做一些调整和让步。1929年财政部关务署宣布具体改革内容：今后除特别技术人员外，海关不再募用洋人；今后华洋人员在定级、晋升中，原则上享有同等机会。同时，还制定了华洋人员休假、退休、薪金等各项福利措施。“改善关制”的办法公布后，缓解了社会上和海关内部华洋待遇不公的矛盾，出现洋员逐年递减、华员待遇、人数上升的趋势。但海关华员升任海关要职的事例，直到抗战爆发后才开始明显增多。

以上说明，国民政府上台初期对海关行政进行的整顿，一方面保留了洋税务司统治海关的半殖民地海关人事制度，另一方面又通过一些办法，迫使海关洋员对改善海关华员的地位作出了有限的让步，从而在一定程度上加强了它对海关的控制。久保亨认为，经过20世纪20年代中期的国民革命，南京国民政府开始第一次具备近代民族国家的面貌，通过关税自主和关制改革运动，显示它向政治独立、经济自主迈出了一大步。