近代中国是西方各国争夺的半殖民地，它们在掠夺中国权益方面，总的方向虽然是一致的，但又总是同床异梦，谁都想在中国夺取更多更大的权益。各国都想通过海关这个机构影响中国政府的决策，便利它们本国在华的商业利益。

1.德国设立租借地海关

1897年11月，德国强占胶州湾，同时筹划建立海关机构，“替中国政府征收胶州湾到内地货物的进口税”，但要“德国人领导，华人协助”。之所以要德国人领导，乃“因赫德爵士所领导中国海关实际上是个英国的机构，必须要抛弃它”。后因不愿激怒英国，德国最终放弃了这个方案。为了平息西方列强对德国租借胶州湾的不满情绪，1898年4月德国宣布青岛为自由港。同时，德国同意在青岛设立中国海关。

1898年春，“德国亲王到京，曾面与总税务司云：与其在胶州沿边地方多设缉私处所，不若在界内设关总理”，“并托总税务司筹议办法”。总税务司当即和德国公使往返函商，“并调宜昌关税务司德国人何理文前往胶州商明一切”。何理文往谒德国巡抚，巡抚答应在青岛“划出地址一段，允设中国海关”。1899年4月，双方签订《青岛设关征税办法》，其要义为：“一、该关所用洋员，应由总税务司由各处新关人员内拣调德国人前往；二、德国界内所产各物，出口时毋庸纳出口税；界内所用之物进口时毋庸纳进口税；三、中国土货经过德界出口者并经过德界入内地之进口货，若由洋式船只装运，应按通商税则完纳税项；若系华式船只，应按向遵之税则办理；四、凡通商各关监督应办之税务各事暨办事之权，均归该关税务司一人掌握。该税务司所发入内地买土货之报单、运照暨运洋货入内地之税单等照，均与各关监督所发者无异。五、这个办法“系属试办，日后有应修改之处，可以会商改订”。后经清政府核准，1899年7月，青岛正式设关征税，叫做胶海关。这是近代中国第一个租借地海关。

无论对于租借地的德国当局还是中国海关，胶海关设立最初几年并没有达到预期的目的，这主要是因为《青岛设关征税办法》中没有拟定适当的条款以控制进出内地的货物，而且一开始德国当局无意使中国海关在租借地内发挥作用，总税务司只得在与租借地邻界的地方设立一连串的海关关卡以控制进出租借地的货物。由于中国海关在边界设置关卡花费很大，困难重重，而德国租借地当局因中国商人不愿前往，使租借地的繁荣成为泡影。乃于1905年12月重新签订了《会订青岛设关征税修改办法》。双方协定：第一，改原行的自由港为自由区制。“即系将从前青岛口岸概行免税之法，改在租界限内只行择地一区，作为无税之地，其余均行起征”；第二，“中国按胶海关进口正税实数，每年提拔二成，交青岛德官，作为中国政府津贴租地之用”；第三，德国应允“辅助中国在德国租界内所设立之海关办理一切，以重应征之税课”；第四，撤销原设于租借地边界的海关关卡。从此，胶海关才在租借地之内扎下了根。1914年日德青岛战争爆发，德国战败投降，日本夺取德国在胶州湾租借地一切特权，1915年8月，中日签订了《恢复青岛海关协定》。《协定》声明：胶海关的管理、征税制度如旧，只把中德协定中“有‘德国’文字者，易以‘日本’文字”。直到1922年，根据华盛领会议，日本将胶州湾交还中国，胶海关才摆脱租借地性质。

租借地海关在组织、管理、征税等方面均有许多与其他通商口岸海关迥异之处：首先，关于海关组织与行政管理方面，租借地海关在设关之初便明文规定：税务司应由租借地租借国国人充任，倘有应行更调，则由总税务司与该国驻京大臣定明另派；该关所用各项洋员亦应优先任用租借国国人。洋员更调时，总税务司亦应先行知会租借国在当地的最高行政长官，这意味着，总税务司对租借地海关洋员的任免调派权力已受到极力限制，从而保证了租借国对租借地海关的控制。其二，近代中国海关虽标榜为国际性组织，但基本上为英国势力所控制。因而，英文成了海关系统通用的文字，举凡总税务司通令、往来信函、文件、各口海关报单等等，无不使用英文。但租借地海关对此则作了新的规定，即租借地海关与其官员、商民等文书往来，均用租借国文字。其三，近代中国海关有海关监督的设置，租借地海关则明定不设海关监督。这就公然剥夺了海关监督的一切权力。将其归入税务司份下。这意味着租借地海关半殖民化更为加深了。其四，关于海关权限方面，其变化有二：第一，征收船钞原为中国海关征税权利之一，租借地海关则被剥夺了；第二，按1868年订立的《会讯船货入官章程》规定，查明走私、偷漏等违章税务案件，为各口税务司、各有关国领事官及海关监督所领办。租借地海关则规定，所有掌握查明走私、偷漏等违章行为自归德国所设之衙署。这就为租借地租借国任便行事埋下伏笔。到1905年签订的《会订青岛设关征税修改办法》才作了修改，照《会讯船货入官章程》办理。最后，关于征税制度方面。租借地“照现时通商各口之税则办理”，即除享有各通商口岸条约所享有的特权与优惠外，还规定了一系列其他通商口岸所没有的特殊优惠条件，例如运入租借地并在租借地内销售的货物一律免征进口税，海关征收的进口税百分之二十须提交租借国，作为“补助费”等，这是对中国海关关税赤裸裸的侵夺。

近代中国租借地海关的出现及其关税制度的形成，对近代中国海关及其关税制度的发展变化，产生了影响。一方面，由于租借地海关仍属海关总税务司署管辖，故租借地海关的设立，也是海关权力的进一步扩张；但另一方面，由于租借地海关在组织、管理和征税等方面的特殊规定，使租借国得以较大程度地控制了租借地海关，使总税务司署的管辖权受到削弱；同时，也使关税制度自此开一变例。总之，近代中国租借地海关的出现及其关税制度的形成是中日甲午战后列强争夺在华权益的产物，也是中国民族危机深重的一种反映。

2.东北海关的“俄罗斯化”

俄国早在19世纪60年代初便并吞了中国东北边疆的大片领土，其后不断扩张。中日甲午战争后，俄国独占东北的企图日益暴露，因而加剧了俄国与英、美、日的矛盾。

1897年底，俄国趁德国占领胶州湾的机会，以保护中国对抗德国为由，派舰队驶入旅顺口，强占了旅大地区。1898年7月，俄国乘与清政府签定《东省铁路公司续订合同》的机会，在合同内塞进了这样一款：“俄国可在辽东半岛租地内自行酌定税则，中国可在交界征收货物从该租地运入或运出该租地之税。此事中国政府可商允俄国国家将税关设在大连湾。自该口开埠通商之日为始，所有开办及经理之事，委派东省铁路公司作为中国户部代办人，代为征收。此关专归北京政府管辖，该代办人将所办之事按时呈报。另派中国文官为驻扎该处税关委员。”这里明确指出，大连设立的海关，要以东省铁路公司为代办人，此关直属北京政府管辖，这就不归英国人赫德的总税务司署的管辖了，这就是企图把东北海关“俄罗斯化”。

1900年6月初，当义和团势力扩展到东北时，俄国趁机攻占东北。1900年8月俄军占领营口，8月9日竟然宣布牛庄关必须处在俄国在营口组织的临时政府监督之下。同时，华俄道胜银行取代了海关银号，保管了牛庄关税款，并拨充俄国的管理费用。紧接着接管了牛庄关，并将常关税收同样交华俄道胜银行保管和支付。10月4日，海关大楼上悬挂了俄国海军旗。1902年初，俄国要求任命俄国人为牛庄关税务司，取代英国人包罗。总税务司赫德拒绝了这一要求。一年之后，由于俄国不断施行压力，总税务司不得不委派俄国人葛诺发取代包罗。1904年1月，俄国的旅顺口财务主任私自撤换了牛庄常关负责人。这样，牛庄关便完全在俄国军事当局控制之下了。

1902年7月，俄国在大连设立海关。据载：“此税关以西历七月一日启关，其役员皆用俄人，其账单皆用俄文，其税金皆贮存于中俄银行。名虽曰中国之税关，实则中俄两国所共有，质言之，则直可谓俄人之税关者也。俄人更将推行于牛庄、于满洲、于天津、于北方诸省，尽夺北方海关之权，握之掌中，遂夺英人三十余年专有之税关权，而将与之中分天下。”

1905年日俄战争后，俄国在东北南部地区的一切权益转让给日本。1907年中日签订《会订大连海关试办章程》，大体按照胶海关的办法设关。大连关于1907年7月1日正式开关，这是第二个租借地海关。同时，赫德为了尽快控制东北地区海关，在东北划分了大连、哈尔滨、吉林、奉天四个关区，在1906—1910年的短短四年间，迅速地设置了大连、安东、奉天、哈尔滨、吉林、满洲里、绥芬河、三姓及拉哈苏苏分卡、瑷珲、珲春等10处海关（包括分卡）。

3.日本劫夺中国海关

1895年甲午战争后日本积极发展在华经济实力，对于英国控制中国海关的局面不断提出挑战。当1898年清政府总理衙门照会英国公使，保证只要英国贸易较他国为多，就续聘英人为海关总税务司时，日本照会清政府，提出如果日后英国在华商务利益下降的话，清政府应考虑聘用日本人为总税务司。1899年，日本为了加强它对其在华势力范围福建省的控制，提出由日本人任厦门海关税务司。赫德担心“每个列强分一个口岸的事会不断发生”，因此，拒绝了日本人的要求。(www.daowen.com)

1904—1905年的日俄战争后，日本将俄国在东北地区南部（南满）的侵略权益夺到自己手中。以后日本极力经营南满，将该地区作为它扩大侵华的基地。为了彻底控制大连海关，日本仿照德国在胶海关的做法，于1907年5月，与清政府签订了《会订大连海关试办章程》。章程规定：大连海关税务司必须是日本人，各项洋员也须是日本人，并且该关与日本国官员及商民等文函往来，均须用日文，其他则用汉文或英文。至于该关税务司如应更调，总税务司须与日本驻华公使定明另派，且总税务司应先行知会旅大租借办事大臣。在征税方面，规定由海路运进大连的货物，均不征收进口税。若货物由旅大租借内运赴中国内地，则由大连海关照约征收进口税。

20世纪20年代，日本一再要求在中国海关总税务司署中占有一席之地。1927年初，安格联曾非正式地默许日籍税务司岸本广吉任总税务司署总务科税务司。但安格联旋即被革职，于是，1927年2月岸本广吉就他的任命问题面见了英国驻华公使兰普森，兰普森表示理解，并认为他的任命与日本在远东的地位是相当的。1928年南京国民政府成立后，岸本广吉正式当了总税务司署总务科税务司。1929年2月，日本驻华公使芳泽谦吉直截了当地要求梅乐和在原则上确认，假如中日关系得到改善，由日本人继任总税务司。梅乐和表示，他赞同芳泽谦吉的观点，日本有权在中国海关里占有仅次于总税务司的要职。

随着在华经济势力的猛增，日本排挤其他列强，独占中国的野心越来越膨胀。1931年日本制造了九一八事变，侵占了中国东北地区。1932年3月1日，日本又策划成立伪满洲国，以便进行殖民统治。这样，立即发生了东北海关问题。一开始梅乐和企图以让出关税来达到维持海关行政的完整，但伪满政权当即拒绝了梅乐和的建议。1932年6月，日本指使伪满政权发表关于“满洲国关税自主的文告”，宣布东北海关脱离中国而独立。此后东北各关的海关行政及税务由伪满政权自行管理，对中国不承担任何义务。东北的贸易及关税也不再纳入中国关册，并对中国其他地区的贸易一概作为“外国”处理，在山海关和沿长城一带设立税关以管理所谓的对中国贸易。同月，南京国民政府外交部抗议日本破坏东北海关事务，并通告《华盛顿九国公约》签字国，试图借列强势力牵制日本。当时，美国对日提出劝告，英国国会对日提出质问，但日本根本不予理睬。

攫夺了东北海关之后，1937年日本发动全面侵华战争。沿海、沿江港口和大城市相继失陷，那里的海关实际上沦入日本的控制之中。但由于英美在这些大城市中还有较强的势力，而日本与当时的英美仍处于“和平”状态，因此对于所谓“国际性”的、“中立”的，且承担着中国对外债赔款国际任务的海关，日本不便一时公然独占。当时，总税务司梅乐和仗着有英、美作后台，自己又处处讨好日本，所以当南京国民政府于1937年11月西迁重庆时，他得到默许仍留在上海总税务司署。但是，日本要求沦陷区海关税款改存日本正金银行，并要求海关提升一大批日籍员司等等。对此，梅乐和认为，为了维持海关行政的完整，必须委曲求全地予以接受。

在用人问题上，梅乐和认为日本要求提升一大批日籍员司，以及要求日籍关员到日籍商船上执行关务等等“不得谓无理由”，坚持“海关的行政方针应该向能够取得日本支持的方向发展”，因此，如青岛、烟台等地的日籍关员大量增加。在税款存储问题上，梅乐和与英国政府串通一气，撇开中国，1938年5月，英日关于中国海关税款问题达成非法协定。主要内容是：沦陷区过去积存和以后所收的税款存入正金银行；对日庚子赔款照付；日本“同意”从沦陷区各关税款中按比例摊拨外债、赔款。协定签订的第二天，梅乐和就指示江海关税务司按协定将以后征收的税款存入正金银行，并电催国民政府“拨付日本部分庚子赔款，最好能尽早交付”。英日签订非法协定，出卖了中国主权，激起了中国人民的愤慨。国民政府没有明令总税务司将扣留的日本部分庚子赔款交付日本，日本因此拒绝从沦陷区税款中摊拨外债赔款，英帝国主义的如意算盘最终落空。

英、美对日妥协反而使日本更加猖狂，1941年12月8日太平洋战争爆发。同时，日军占领了上海公共租界及天津英租界，驱逐中国沦陷区内的英美势力。在这之后，日本立即对沦陷区的海关实行了全面控制，以原总税务司署总务科税务司岸本广吉为“总税务司”，将沦陷区内英美籍人员全部罢免，各关税务司均由日本人担任，总税务司梅乐和也被逮捕囚禁。至此，沦陷区的海关行政管理权为日本独占。利用对沦陷区海关的控制，日军进一步控制沦陷区的贸易，1942年5月，规定5类共38种货物要出入长江下游、东北、内蒙古和华北、华南沦陷区或往日本、朝鲜、台湾，必须呈验由日本陆海军签发的特别许可证，海关才可准予通过。

4.美国势力的上升

19世纪末以前的美国在西方列强向华扩张的过程中，仅是英国的一个小伙伴的角色。到了1899年，美国已是世界上的一大强国，该年门户开放政策的提出，标志着美国对华政策的新阶段，即由追随英国政策变为奉行独立的帝国主义大国政策。20世纪头三十年，美国大力加强对中国政治、经济、文化的渗透。在经济上逐渐成为居英、日之后的第三位的在华经济大国。

进入20世纪30年代，英国在华势力衰退了。但它并不甘心居人之后，力图保住在中国的主要阵地——海关。在九一八事变后和七七事变后，它都以维持中国海关行政完整为借口，对日本妥协、出卖中国利益。但至30年代末，英国在对中国进出口贸易中的优势地位还是丧失了。在沦陷区，日本占进出口贸易总值的首位；在国统区，美国则居首要地位。这也意味着英国不能再独霸中国海关总税务司一职。

面临将要失去对中国海关的控制，英国是极不情愿的。直至1941年前，英国政府仍决心维持英国对中国海关的影响。可是太平洋战争的爆发，使英国的愿望终成泡影。参加二战后的美国，利用战时中国有求于它的机会，以实力为后盾，以美援为交换条件，积极扩张美国在华的影响。为加强对国民政府的控制，美国不仅在经济和军事上援助国民政府，还从政治和外交上提高国民政府在国内外的地位，除把中国抬上“世界四强”之列外，1943年1月11日，美国还与国民党政府签署《中美关于取消美国在华治外法权及处理有关问题之条约》。同时也要求英国签署同样的条约，同日，《中英关于取消英国在华治外法权及其有关特权条约》签订。在中英条约的附件中，英国声称：“英王兼印度皇帝陛下放弃要求任用英籍臣民为中国海关总税务司之任何权利。”在独霸中国总税务司一职长达八十五年之后，英国无可奈何地做出了这样的表态。

在太平洋战争爆发、梅乐和被捕后，国民党政府立即于1941年底在重庆狮子山另立总税务司署，调云南腾越关英籍税务司周骊代理总税务司职。1943年初，72岁的梅乐和获释到重庆继续任总税务司。5月，梅乐和辞职。在梅乐和所写的题为《远东政治发展概要》的材料中，他叙述了自己辞职的原因。他说：“香港和新加坡的沦陷，使英国当时在远东的权威扫地以尽。在这两件灾难性的事件后，中国人认为‘英国已被击垮了，再也不能指望它了’。1942年春，美国无条件提供5亿美元的对华贷款，一方面使美国热升温，另一方面，英国则被冷落了。伴随这种变化而来的，当然是英国对海关影响的减弱，这自然也削弱了总税务司的地位。所有这一切又显然严重影响了英国对海关总税务司署的控制。在这种情况下，我决定辞职，并据此情形向中国政府提出建议。”在该材料的最后注脚中，梅乐和又说明：“事实很清楚，中国政府更愿意有一个美籍总税务司，此外，他们也打算进一步控制总税务司署。我从这个竞技场离去，无疑将方便他们推行这一政策。”

继梅乐和为总税务司的，是美国人李度。他于1914年进入中国海关，历任各口帮办、副税务司、税务司等职。1938年10月日军攻占广州，李度时任粤海关税务司，太平洋战争爆发后被日军逮捕。1943年5月梅乐和辞职后，李度奉国民政府之召赴重庆代理总税务司职，1944年4月，被正式任命为总税务司。李度是近代中国海关第一个美籍总税务司，也是最后一个外籍总税务司。他的上台，是“美国继承英国的地位成为活跃于中国的主要西方国家”的标志之一。

随着国民党政权的溃败和逃离，最后一任海关外籍总税务司李度也于1949年4月逃往台湾。新中国的诞生，结束了帝国主义、封建主义和官僚资本主义统治中国的局面，也最终结束了在中国实行了近百年的半殖民地海关制度。