1854年，英、美、法三国驻沪领事接管江海关夷税征收权的目的，原意是为了取代腐败无能的清朝海关官员，解决各国在对华贸易中的矛盾和大规模走私问题，以建立半殖民地贸易秩序，主要是基于经济上的原因；但其发展结果，却使中国海关变成“列强驻华使馆之附属物”和“英国外交的必要附用品”，而被英国政府视为“中英关系的基石”。

1.李泰国奠定英国对华关系的基石

19世纪前中期，英国资本主义的发展进入全盛时代。这个时代是维多利亚女王建立殖民帝国的时代。英国工商业集团为了扩展鸦片贸易和商品市场，对华发动了两次鸦片战争，妄图通过暴力手段，使大清帝国变成第二个印度，迫使整个中国开放。但第二次鸦片战争后，由于中国自给自足的自然经济对大工业生产品顽强的反抗，中国人民的强烈反对入侵等原因，英国政府的部分人物及在华使节开始转“猛进”为“缓进”的侵华政策，他们认为采取一种“零碎的在华逐渐扩展经济机会”，也就是一种“有限的进展和调和的政策”是势所必然的，这种政策的主要内容，是扶植、加强清朝统治，逐步扩展英国的在华利益。

缓进政策从1858年开始实践，积极推动者是英国第二次鸦片战争英国远征军统帅额尔金和他的弟弟、英国第一任驻华公使卜鲁斯。额尔金意识到用不断战争来对付中国，不是长久办法，扶植、加强清政府，使之充当英国的工具，对于英国在华的利益更有保障。因此，他把一些有关改造清政府的条款列进《天津条约》，并准备安排手下的属员担任清政府关键性的行政职务，由他来扶植、改造清政府。他设想“受到一个或所有大国的支持而不是控制的外籍税务司制度，可以保证外国利益的合法权利和义务得到满足”。作为全国性的中央行政机构，外籍税务司管理下的海关，“可以成为改造（清）政府及其他部门的模式”。他认为“一个固守原则、专心致志、经验丰富的（外国）行政官员，如能得与清政府最高级官员接触并获得他们的信任，哪怕只是一个派系的官员……那么，他对促进友好的国际关系及加速在政治、社会、经济活动领域里接受现代西方标准的速度方面必大有裨益”。其次，“把战争赔款的偿付期限延长下去，额尔金希望这样做能够造成一种利益互相关联的制度，并使这种制度获得主要方面（各外国政府，外国商人及清廷）的长久支持，以便外籍税务司制度因其做出的成就而被接受”（参见［加］葛松著：《李泰国与中央关系》，厦门大学出版社，1991年，第106-107页）。由此可见，额尔金设想的中国海关，原不限于“帮办税务”，而是把它看作英国对华关系的基石。

以额尔金为首的英国在华官员的这种想法，也主要是受到1853年在上海产生的税务监督制度在实践过程中所发挥的作用的启发。李泰国从小来到中国，汉语流利，22岁就担任英国驻沪领事馆副领事，1855年继威妥玛为税务监督，他和清朝驻上海的官员发生了密切联系。李泰国在税务监督任内，为英国做了许多事情。

据记载，他在就任税务监督后的5个月间就向英国商务监督汇报了几次和清朝上海官员关于政治问题的私人谈话。第二次鸦片战争爆发后，当英方需要了解漕粮北运的情况时，李泰国把有关漕运的资料私下提供给威妥玛。这份资料对制定远征中国的军事方案很有用，威妥玛当即私下把它转交给额尔金。1857年初，他又汇报了税务管理委员会的长篇备忘录，由英国商务监督包令直接转交英国外交部。

李泰国还做了一件被认为“完成了中外关系史上一项创举”的工作。本来清政府拒绝外国商人以及外国官员和清朝的中央官员甚至其他的地方官员接触，外国使节因而无法向清政府表达意见。第二次鸦片战争英法联军攻下广州之后，为了打破这种限制，以便对清政府施加更为有效的压力，决定组织一个代表团前往江苏省会苏州，把英、法递给清政府的照会面交江苏巡抚赵德辙转达清廷。他们利用李泰国在江海关和赵德辙的关系，终于在1858年6月间顺利会见赵德辙。1858年额尔金北上天津胁迫清政府签订《天津条约》时，李泰国参与谈判，对清政府派遣的钦差大臣桂良、花沙纳，极尽威逼之能事。此外，在额尔金心目中，李泰国是执行条约最称职的人，他极力恢复李泰国在江海关的地位，冀望他成为清政府一位有权力的官员，借以监督《天津条约》的履行。

李泰国不但是额尔金和卜鲁斯安置在海关用以建立对华关系的基石人物，上海的清朝官员也把他看作可以利用的英国人。当时上海已取代广州成为中外关系的中心，上海官员对于中央政府负有侦查外国以至处理中英关系的任务；但是他们没有建立情报机构，缺乏对外交涉人物，因此，对于英国在华的活动所知极少。现在有了李泰国，而李泰国又是他们的属员，于是产生了利用李泰国的思想。正因如此，李泰国在当时中英关系中发挥了其他英国人所不能发挥的作用。

由上可见，洋员管理海关的制度已逐渐蜕变为英国在华关系的基石了。正因如此，在赫德统治中国海关时，海关职能不断扩大，不但经营了庞杂的洋务，甚至扩及政治、外交领域，总税务司署的权力不但凌驾于公使馆之上，而且隐然成为清政府的太上皇。在列强争夺中国权益的复杂斗争中，英国在中国的优势地位，维持了七十年左右，海关总税务司的重大作用是不容忽视的。

2.赫德竭力维护英国总税务司职位

正因英国在海关占据优势地位，因而引起了列强对海关长期不断的争夺。总税务司是管辖海关的最高负责人，对于清朝统治阶级有重大的影响力，所以在列强争夺中国的权益中，引发了争夺总税务司职位的斗争。

总税务司赫德早在1875年准备赴欧时，就殚精竭虑地作出了周详的部署，在他离开期间，由两位英国人即总理文案税务司裴式楷和汉文文案税务司葛德立暂代职务，目的是防止清政府指派官员或其他国家人员取代他。

到了中法战争时，远东的国际斗争渐趋激化。代表德国势力的德璀琳因诱导清政府和议成功，对清政府的影响激增。总税务司眼看德璀琳即将取代他的地位，便在默默之中筹划挽回。最终他把中法战争后期的谈判抓到自己手中，中法条约自始至终没有通过任何正式外交途径，也没有任何其他人插过手，而是单凭总税务司和伦敦办事处税务司通过频繁的密电而达成。英国政府把赫德完成这件事看作一个奇迹。那时，英国驻华公使巴夏礼刚于3月间死于任上，英国政府认为赫德是员适当的继任人选，所以当谈判即将取得最后结果的4月间，维多利亚女王便决定任命赫德为驻华、驻朝鲜公使。6月下旬又发了公函，附有任命赫德为驻华、驻朝鲜公使而致中国皇帝和朝鲜国王的国书。(www.daowen.com)

总税务司赫德对于公使的任命当然乐于接受。庞大的权力使他泛起了更大的构想，这个构想就是为协调英国公使馆和总税务司署的对华方针政策，以加强对清政府的影响力。他企图由自己出任驻华公使，而以其弟赫政继任总税务司，兄弟俩掌握英国在华的最高权力，这是一个多好的构想！

1885年8月，他发出了第317号通令，正式向海关同事告别。但在赫德向他的海关同事告别不到几天，总理衙门突然宣布同文馆总教习美国人丁韪良为继任者。与此同时，另一种更加可怕的活动正在默默地酝酿着，这就是德璀琳的秘密活动。德璀琳的后台是李鸿章。李鸿章对于赫德和赫政的结合，即赫德指定的接班人可能变成英国公使馆的一个附庸的追随者，是不会置之不理的。而从李鸿章当时的权势观察，也有可能使德璀琳进入总税务司署。总税务司职位激烈争夺的形势，使赫德意识到他就像一块拱顶石，如果一移动，海关的拱门就有倒塌的可能。到8月底，他做出最后的决定，留在海关。

赫德在向英国政府呈送的辞职书中说：“我于此际离开海关而担任中国的其他职务，对于中国海关将会发生极其严重的影响，而对于需要一个行政管理机构的商业利益集团，对于从中国的发展中寻求改善的国际关系，非常有害。”他的离开，“非常可能的是，各种各样有益的结果，特别是由于海关落在别人手中而不幸崩溃或者发生一种可怕的对抗的发展，从而［使海关］变得没有什么价值，说不定还会被完全抵销”。他坦率地说：“我所掌管的这个机构虽然叫作海关，但是它的范围是广泛的，它的目的是在各个方面为中国做有益的工作，它确实是一个改革所有海关分支行政管理和改进一切帝国行业的应有的核心组织，因而首要的是，其领导权必须掌握在英国人手里。这种领导权已经由于谈论我的告退所引起的种种建议而受到危害。”正因如此，他认为最好是留在原来的职位上。就这样，他最后撤销了告退总税务司的决定，并于1885年11月2日以总税务司第318号通令，简短地通饬各海关税务司：“现仍担任总税务司职务。”没有作出任何说明。这就堵住了德璀琳对总税务司职位的争夺。

中日甲午战争后，俄、德、法干涉日本还辽成功，对清政府的影响力剧增，远东形势剧变。于是，俄、德、法集中力量争夺总税务司的职位，以控制海关，进而控制清政府。

1897年12月，当李鸿章向俄国提出借款1亿两的要求时，俄国趁机提出了“中国海关总税务司职位出缺时，应任命一位俄国人充任”的条件，这是俄国第一次公开提出对总税务司一职的要求。英国政府闻讯大惊失色，担心俄国借款谈判成功，“海关也就不再在英国人的手中了”；因而一面对俄国的要求表示抗议，一面强迫总理衙门接受英国借款。消息一传出，俄、法两国顿起反对。两国公使轮番对总理衙门施加压力。英国政府急了，于1898年2月初通过驻华公使窦讷乐与总理衙门以照会的形式确认，只要英国在华贸易超过其他国家，中国海关总税务司就由英国人担任。同年3月，《英德续借款合同》签订，英国获得借款偿还期内由英国人占据中国海关总税务司一职的特权。由于总税务司一职久已落在英国手里，赫德又为总理衙门所重用，俄、法虽然垂涎，但无可奈何。

赫德认为窦讷乐的照会，一方面使“英国人担任总税务司得到承认，这是很好的”，但另一方面，“我对公使馆这种处理问题的方式感到遗憾。因为它为其他公使馆（的要求）开了先例，开辟了道路。他们可以说，‘好吧，让英国人一直当总税务司吧。但是，我们要求法国人当江海关税务司，德国人当津海关税务司，俄国人当江汉关税务司，或者海关要这样那样地继续下去；或者要有这样那样的副总税务司等等”。他担心列强提出种种要求，而要求转眼即到。法国提出，只要邮政部门成为独立的组织，法国人就应担任邮政总长。总理衙门答应“将来如成立一个单独的邮政机构，而以一个欧洲人为主持人时，法国当与其他国家同样有对该项职务推荐一位候选人的权利”。这就是赫德把海关的邮政总办让给法国人的原因。

3.英国在华利益基石的动摇

在不平等条约支撑和炮舰外交庇护下，19世纪50年代产生的中国海关，一直是一个受英国人统治的独特的国际化行政机构，它代表和促进外商在华通商利益，其中尤以英国利益为甚。1911年辛亥革命爆发后，总税务司安格联夺取了中国政府关税的保管和支配权，使海关成为偿还各国列强债务的机构。但到20世纪20年代，中国反帝的民族主义情绪不断高涨，英国在海关的利益受到冲击而动摇，至20世纪40年代末，中国海关淡出了英国的视野。英国学者布鲁诺（Donna Brunero）所著《英帝国在华利益之基石——近代中国海关（1854—1949）》（黄胜强等译，中国海关出版社，2012年）一书，探讨了民国时期中国海关的变革历程，重点考察了1923—1929年粤海关关余危机、省港大罢工、海关总税务司继任权之争、日本入侵东北后津海关被占领等事件，认为近代中国海关的命运反映了英国和西方国家在华势力的衰落，以及外国人在条约通商口岸特权生活的终结。

1920年夏，孙中山领导的广东革命政府向列强提出和北京政府分摊粤海关关余的合法主张，但公使团故意拖延。至1923年12月孙中山下达最后通牒时，西方外交使团形成统一战线，并调集外国军舰于广州港，用示威的炮舰外交，强烈压制孙中山的主张。列强的行为最终激起了中国民众的反帝情绪，助长了中国人对海关及其代表利益的不满。

1925年反帝运动兴起，长达16个月省港大罢工的反英行动，使英国试图联合其他列强予以军事干涉的企图没有成功，最后接受了对进口普通货物和进口奢侈品分别加征2.5%和5%的特别消费税，对出口货物加征2.5%的特别产品税的条件，罢工终止，也反映近代中国海关受列强保护时代的终结。

由于南方国民党政府开征二五附加税，北京政府也饬安格联征收。1927年1月31日，北京张作霖政府以违抗二五附加税为由，罢免了安格联的总税务司职务。安格联当时控制北京政府财政大权，当中国的“财政沙皇”，直接管理中国关税和控制中国关余的政策，在时局动荡中最终导致自己被罢免。英人易纨士被任命为代理总税务司，但他奉英国公使馆命暂不赴任，以此作为要挟北京政府收回罢免安格联成令的砝码。在北京政府再三催促下，安格联问题以“延期辞职”方式得到比较满意的解决后，他才于2月11日赴任视事。随后又到南方活动，想脚踏两只船。在英国公使兰普森的偏袒和帮助下，他被确认为南京国民政府代理海关总税务司。但他仍不满足，得陇望蜀，进而要求南京国民政府立即确认他实任总税务司，否则辞职。南京政府不惧要挟，最终确定长期和国民政府紧密合作的江海关税务司梅乐和（赫德的外甥）接任总税务司职位。继任事件中，总税务司和英国驻华机构出现了分歧和裂痕。

20世纪30年代，随着日本人加紧侵华步伐，英国对日采取妥协政策，英国在华利益基石的海关也不断遭受挑战。19世纪40年代初期是英国在近代中国海关利益逐渐消亡时期，近代中国海关不再为英国所关注。1943年美国人李度被任命为总税务司，标志着曾一度强大的英国的没落。