1.外债赔款

清代的海关是集税务、财政于一体的国家机构，其职能大致可以分为估税、关税收纳、税款保管和税款分配四部分。两次鸦片战争期间确立的新式海关和外籍税务制度，洋人税务司不过是承担了原本由海关监督承担的估税部分职能，尚无直接管理和收支关税的权力。那时，关税收纳、税款保管和税款分配职能依旧由各地海关监督办理。监督处理税款时不必问税务司或总税务司，总税务司必须奉命令并向税务司下达时，税务司才能动拨税款，总税务司只是督促各关税务司呈报税收数字和审核纳税收据而已。但自19世纪60年代起，借着一系列战争赔款、外债偿付等历史契机，外籍税务司又逐步参与并掌控了海关税款收支保管权。

1860年《北京条约》规定，中国须用关税偿付英法战争赔款，偿赔税款的征收、保管、会记诸事宜由海关外籍税务司监督，归总税务司主管，有关账册还须交英法领事审核。由此，海关建立了定期汇解赔款税款，集中汇付外国银行的工作制度，外籍税务司拥有了部分关税收支管理权。此外，从19世纪60年代起，清廷及地方政府以部分关税作抵押向外借债。同治六年（1867年），总税务司就海关所征关税用于担保及摊还外债一事发布通令，规定凡以各关关税作为地方小额借款担保或偿还各项债务的，须一律报经总税务司批准。非经同意，各关不得自行将所征税款用以地方借款的担保或擅自签署借据。

光绪二十一年（1895年）中日甲午战争结束。根据中日签订的《马关条约》《辽南条约》等不平等条约，中国需在短期内付给日本23 050万两库平银。由于战后清政府财政极度空虚，无力偿付巨额赔款，为付赔款，清政府先后向俄、法、英、德三次借款，以关税和厘金为担保。光绪二十七年（1901年），中国与英、法、德、俄、美、日、意、奥八国签订《辛丑条约》。根据条约，中国需支付巨额赔款共计4.5亿两白银。由于无力偿付巨额赔款，清政府被迫将赔款改为保票（定期公债券），分三十九年偿清，年息4厘。同年起，通商口岸五十里内常关改归海关税务司监管，其所征税费并入海关税款统计，庚子赔款由新关、常关所征税款作为担保。海、常关税仍不敷担保，不得不加上盐税。各项赔款条款均规定，中国以关税支付，须有外籍税务司参与经办。连同作为抵押品的部分盐税、厘金和常关税款，均定期汇解洋关，由税务司代为存交西方国家指定银行。海关税务司成为清政府借款还债的保证人和执行人，同时作为债权国和债务国之间的经理人，基本上控制了中国关税收入的支配。

1911年辛亥革命爆发后，各国公使团以战乱影响关税作为赔款支付为由，逼迫清政府下令将海关税款改由总税务司保管。同年11月，由上海各国银行总董组成的特别委员会通过《税款归还债赔各款办法》，明确海关税款保管权由总税务司掌握。民国元年（1912年），总税务司署在经收各国赔款的各银行内开设总税务司赔款账户，并将所有到期应偿付的赔款事宜委托江海关税务司办理。从1912年至1926年的十五年间，海关、常关关税收总额共计62 247.6万海关两，其中用以偿付外债的数额达52 082.2万海关两。和晚清时期相比，北洋政府时期用以维持中国政府经费开支的财政作用已大大削弱，海关实际成为各列强债权国在华收款和监督还债的机构，海关税务司成为各债权国在华的代理人。

1927年南京国民政府成立后即面临财政危机，为筹集资金，解决军费开支，南京国民政府继续维持债信，清还旧债，续借新债，并采取“预存基金、协调整理”的办法，饬令总税务司署自1929年起在关税新增项下每年提拨国币500万元作为整理债务基金（关税新增项指“二·五附加税”和按新订税率征收的关税）。同时，国民政府财政部设立税务债务处，债务拨付工作均改归税务债务处办理。1930年11月，由南京国民政府设立的整理内外债委员会召开各国债权人代表会议，会议明确除盐税及铁路收入外，海关关税仍用于外债的担保及偿还，总税务司署每年须从海关所征关税中划出一定数额用于国民政府借款举债的偿还。1932年3月起，各关用于摊还赔款的税收先行汇解至上海中央银行收存，由该行每周拨款至汇丰银行，以偿付到期赔款。同年6月，总税务司根据国民政府财政部指令下发通令，规定所有偿付赔款本息所需的英镑或美元，均由总税务司以海关金单位向中央银行购买并存入汇丰银行。

1937年日本全面侵华后，地处沦陷区的各关税收被迫存入敌伪银行，无法作为赔款开支。国民政府为维持债信，特准由中央银行先行垫付债赔开支，再以海关税收偿付。1939年，国民政府电令总税务司署，规定以关税为担保的赔款本基金自该年1月1日起一律停止拨付，所有以关税为担保的尚未偿清的各项赔款，改按各关税收比例摊存（即按各关每年所征关税在全国海关年税收中所占的比例进行债赔数额的摊存和分配），并由各关定期拨交至中央银行专款存储。1941年太平洋战争爆发后，因无法再按年度计算税收比例，总税务司署奉令改按每月摊存债务的办法，将赔款项分配至各关，并继续存于中央银行。同年，英、美等国放弃庚子赔款，中国对日赔款也同时终止。

1942年10月1日，总税务司署奉国民政府令实行公库法，规定以关税为担保的赔款本息基金等一律尽数解库，海关不再按期从关税收入中拨付赔款偿还基金。此种做法一直延续至1949年中华人民共和国成立。(www.daowen.com)

2.管理内债

光绪二十年（1894年），清政府开始发行内债，但海关关税未用于内债的担保和偿付。1912年后，北洋政府为应付日愈严重的财政危机，开始大量发行内债。1914年，首笔内债——“内国公债”发行，北洋政府为此专门设立内国公债局，由时任总税务司的安格联担任该局的经理专员（也称会计协理），负责办理关税偿付内债事宜。

由于不平等条约和关税收支权的丧失，海关便成了关税的“合法”保管机构，北洋政府期间又产生了关余问题。关余是指海关税款扣除海关行政经费和由关税担保的债赔款项后的余款。最初，以英国为首的西方国家侵夺关税收支权的主要目的是以关税收入抵付不平等条约规定的债赔款项，第一次世界大战期间，银价上涨，随着中国进出口贸易的发展，关税收入也相应增多，至1916年盈余税款达800万两，第二年除偿付债赔各款和以盐税为担保的1913年袁世凯“善后大借款”外，尚有1 000万两盈余。此笔关税余款，本应归中国政府使用，外国无权干预。但西方国家驻北京的外交使节，借口“中国关税之完全与关政之完整与各国有深切之影响”，声言“中国政府应经过征求公使团同意之正式手续，方可动用关余”。这样，本应归中国政府使用的关余，中国政府也无权过问了。当时西方国家只承认仰其鼻息的北京政府为“合法”政府，因而北京政府伸手乞求关余时，还得以享受部分关余作为补偿军政费用和发行国内公债的担保品。因此，对北洋军阀政府，关余正是它们发动内战和维持运转的主要财政来源。但对孙中山领导的南方革命政府，外交公使团则阻挠拨付关余。

北洋政府时期，海关总税务司安格联不仅截夺了海关税款收支权，控制关余，还极力把海关势力渗入中国的财政、金融，企图进而左右中国的政局。1914年，袁世凯成立国内公债局，安格联担任协理和经理专员，开始染指中国内债。1920年，北洋政府重组国内公债局，安格联充任董事。1921年，北洋政府发行的内国公债本息过高，导致政府债信降低，财政无力应对。安格联为此建议对内国公债基金进行清理。同年3月，北洋政府财政部制订整理内国公债办法，规定列入整理案内的公债本息基金均从常关关税收入及海关关税余款中偿付，并统一拨交至总税务司保管。同年4月1日，北洋政府设立经理内债基金处，任命安格联全权负责以关税为担保的内债的发行，内债基金的保管、支配及内债本息的偿付等。安格联每年固定从关余中拨出关平银1 000余万两充拨内债基金，以偿付各项公债本息。1925年，用于担保、偿付内债的关余高达2 000余万两关平银。

1918年，安格联接管了全部常关税款和推迟赔偿庚款的那部分专款，1922年又接收停付俄奥的庚款。安格联控制的权力和款项越来越多，使海关在安格联统治的十六年间，外交方面的作用相对减弱，但在财政、金融方面的作用大大加强。安格联俨然以北洋政府的“太上财政总长”自居，凭借手中把持的海关大权，特别是税款、关余、内债基金和其他各项重大款项的控制权，操纵政局。

1927年南京国民政府成立后，即面临严重的财政困境，为缓和财政危机，国民政府延续北洋政府时期的借债政策，以江、津海关所征“二·五附加税”为担保，发行公债。1928年，南京国民政府实行关税自主，下令停止征收“二·五附加税”，政府所发公债改由海关关税项下拨付。其后，公债发行逐年增多。1931年，国民政府在上海成立国债基金管理委员会，负责保管基金及偿付到期内债本息等，时任总税务司的梅乐和任该管理委员会委员。1937年日本全面侵华后，海关所征关税因战争影响而锐减，国民政府决定改由其他税源为内债担保。从1939年1月起，国民政府开始停付内债本息，改行拨存办法。此后，关税不再作为内债的担保。