1.领事担保制度的建立与税务司制度的缘起

鸦片战争之前，广州一口通商，海关并不直接管理洋商。当时的华洋交易，都要经过“公行”之手，洋商不能直接纳税，所进货物要先卖给公行，出口货物也要先托公行代办，代为完税。鸦片战争之后，中外通商管理体制发生巨大变革。

1842年中英《南京条约》废除公行制度，允许英人在五口自由通商，协定关税，并允许设立领事机构，专理商贾事宜及与各口岸地方官公文往来。公行制度废除以后，清政府要求英国领事对其国商人有担保义务。1843年又签订中英《五口通商章程：海关税则》。该条约第三款规定：英国商船一经到口停泊，其船主限一日之内，赴英国管事官署中，将船牌、舱口单、报单各件交与管事官查阅收贮。管事官既得船牌及舱口报单等件，即行文通知该口海关，准予开舱验货。第六款规定英商船纳税完毕，由海关发给完税红单，该商呈送英国管事官验明，方准发还船牌，令行出口。第七款规定海关验货，先期通报英官，由英官差自雇通事转报海关，以便公同查验。该条约对其后十余年的中外贸易关税及关务体制影响极大，英国领事一方面按照规定协助清政府的海关征收关税，但同时也使领事深深卷入关税征收事务之中。

领事担保制度确定后，其隐含的两个矛盾却无法解决。首先是领事权力的过大，外国领事实居于洋税征收过程的核心，未经领事的通告，清政府海关无法对外国商船进行检查，而作为海关管理主体的海关监督则受领事的掣肘过多。在此种制度下，加之鸦片战争之后，海关依然沿袭旧式榷关制度，腐败依旧没有任何改革，同时海上力量薄弱，使得五口通商之后，各口岸走私更加猖獗。海关和外国领事经常互相指责，中英合法化的贸易秩序并未能通过此制度而建立起来。

其次，领事担保制度未能作为清政府与其他国条约的一部分，导致英国认为条约不公平而希望废除这项制度。根据清政府与美、法、荷兰、西班牙等各国的条约，这些国家的商船也可以进入五口贸易，但它们均没有和英国一样的“领事担保”条款，这个致命的缺陷以及各国迟迟未曾派遣领事均使除英国以外的西方各国商船纷纷参与走私且肆无忌惮。1851年针对仅有英国商人遵守条约交纳关税而法国、美国却无此义务的情况，当时英国首相巴麦尊给英国公使文翰写信：“由于中国政府忽视了自己的权力，没有执行它在共同努力中自己的部分，所以英国政府可以公平地宣布解脱这方面的义务。因此，鉴于我提及的《虎门条约》条款（第八款）以及中国政府本身没有明显的执行《英中条约》的意愿这两个理由，英国政府觉得有权在将来撤销英国领事机构介入保护中国财政关税的义务。”

2.“三国委员会”的建立与税务司制度的奠定

1842年，清政府被迫开放广州、福州、厦门、宁波、上海五处为通商口岸，西方各国商船进出各通商口岸开展贸易，并向当地海关缴纳关税。上海，长江的门户，地处中国海岸的中点，1843年11月17日正式开埠通商，不久之后，便取代广州，成为中国对外贸易的中心。1845年，上海出现了第一块外国租界——英租界，位于上海县城黄浦江边的洋泾浜（现延安东路）以北和李家场（今北京东路）以南。1849和1852年，法国、美国也相继在上海开辟自己的租界。

上海开埠之初，江海关设在县城外，离后来的英租界有好几里路。海关衙门是三间平房，另有盘验所一处，专门对进出口的外商船舶进行检查。英租界设立的第二年即1846年，英国首任驻上海的领事巴富尔以路远不便英商报关为由，要求上海道台宫慕久应把海关关署搬到上海北门外英租界的中心区外滩。而真正的理由是什么呢？他在1847年写的一篇《对中国等国家商务关系专门委员会报告书》中供认：“这是为了能够对海关实施监督，以遏止那些肯定有害于我们一般利益的行为。”这样，上海海关变成了两个，原来的仍称江海大关，新设在外滩的称江海北关。一关分为两处，职务范围自然要有分工，江海北关专门办理对欧美、南洋、印度各地商人的征税事务，江海大关则主要办理国内沿海航线的征税事务。因此，原有的盘验所也就撤销了。

1853年9月6日，上海发生小刀会起义，迅速占领上海县城，兼任江海关监督的署苏松太道吴健彰逃离衙门，位于英租界的江海关衙门也离奇被毁。1853年9月9日，驻沪英国领事阿礼国和美国领事金能亨（E.Cunningham）以江海关已不能运作而无法保障外商利益为借口，自行颁布《海关行政停顿期间船舶结关暂行章程》》（以下简称《领事结关暂行章程》），擅自取代江海关征收夷税，即史称领事结关制或领事代征制。此后，吴健彰在恢复海关、征收洋税问题上做了数次努力。

1853年10月30日，吴健彰试图进入位于英租界的江海关署，继续按以往惯例办理夷税征收事宜。但对此做法，英国领事阿礼国不予认可，并拒绝他回到位于英租界的江海北关官署内办公。吴健彰无奈只得在上海陆家嘴停泊的两艘旧兵船上设立临时关税征收场所，英、法、荷、葡、德等国领事说海关应在沿海岸向船货征税，不应在内河向出入内地货物征税，均拒绝承认这一“临时水上海关”的管辖权，而美国则因为与英国存在贸易利益上的分歧，宣布停止《领事结关暂行章程》效力，接受江海关管理方式，要求美国商船及商人应前往临时水上海关办理海关手续。1854年初，阿礼国也被迫宣布《领事结关暂行章程》无效，吴健彰即在上海苏州河北岸虹口地段租房，重新设立江海关临时办公机构，但各国商人却对此不予理会，前来办理报关、结关手续的船货寥寥无几，各国领事们也不依据条约加以约束，致使该机构形同虚设。一个月后，吴健彰又在上海港通往内地的主要通道卡口——位于苏州河畔的白鹤渚和位于黄浦江畔的闵行镇分别设立征税关卡，向外商货物征收各项税费。新任美国驻华全权委员麦莲以海关应设在条约规定的口岸为由，对这两处关卡的设立表示抗议，并联络英、法两国领事照会吴健彰，只承认在虹口所设的临时海关机构，声称江海关只能按条约规定的地点、税额及方式征收关税。

由于各国商人的抵制，江海关临时机构征收关税的工作进展并不顺利。在吴健彰亟须解决江海关征收税款事宜而又窘迫不堪、无计可施之时，阿礼国拟订了“募用洋人帮办税务”提案，声称只有在英、美、法三个条约国的参与之下，才可以彻底解决江海关恢复关税征收、保证税款足额缴纳的问题。1854年6月21日，两江总督怡良在昆山会晤麦莲，商讨解决江海关征税事宜，饬令吴健彰与英、美、法三国领事就建立一个外国税务管理委员会管辖下的江海关进行谈判，拟定具体方案。6月29日开始的由上海道吴健彰、美国领事马辉、英国领事阿礼国、法国暂代领事伊担参加的会议，毫无曲折地达成了一份以阿礼国构想为基础的备忘录形式的文件。

该文件主要内容为：雇请洋人帮办税务；成立由外籍税务监督（又称司税）组成的税务监督委员会，参与江海关管理事务；税务监督由英、美、法三国领事提名；税务监督若受到指控由中外混合法庭裁判；设立缉私舰艇，并受外籍船长的指挥；修订1851年的海关章程；税务监督的办公室设在江海关内，可随意查看所有海关记录和文件，同时持有整套中英文的海关簿册，可详尽记载所有海上交易和征税情况，并随时供道台和领事查阅。在道台依据这个备忘录提出令三国领事满意的照会后，江海关方可重新恢复。自此，一份不具任何外交和国际法约束力的备忘录，造成中国近百年外籍税务司制度的起源。

1854年7月6日，由英国人威妥玛（Thomas Francis Wade，英方司税）、美国人贾流意（Lewis Carr，美方司税）、法国人史亚实（Arthur Smith，法方司税）三人组成的江海关税务监督委员会正式对外办公，办公地点设在位于上海苏州河北岸的江海关临时办公机构内。随后，吴健彰撤销设在白鹤渚和闵行镇的两处征税关卡。1855年5底，对此项工作并无热情的英国人威妥玛提出辞职后，情况发生了变化。时已升任英国驻沪代理副领事的李泰国对此职位表现出了非凡的热情，同年6月1日，李泰国被任命为江海关税务监督委员会的英方司税。李泰国强悍、独断的性格以及特殊的机缘——如法国领事推荐的史亚实不愿争权，续任者伊担不懂中文，美国的贾流意同样不懂中文，使其迅速成为英法美三国楔入中国的机构中唯一的领导者。

3.总税务司的产生与税务司制度的形成

1856年第二次鸦片战争之前，洋员协助海关征税办法，仅在上海一处实行。其他通商四埠如广州、厦门、福州和宁波，仍由关道自行办理。外籍税务监督参与管理江海关事务后，废除原江海关征税所采用的定额制（包税制），规定所有税款应尽收尽解，使得江海关征收的关税数额也比以往有所增加。1858年6月中国与英、法、美三国《天津条约》及11月《通商章程善后条约：海关税则》签订后，使原本非法的、仅限于上海一口延用外人帮办税务的制度得以推广到其他各口岸。

在《天津条约》中，明确规定：通商各口收税，如何严防偷漏，自应由中国设法办理，条约业已载明。然现已议明：各口划一办理，是由总理外国通商事务大臣或随时亲诣巡历，或委员待办。任凭总理（外国通商事宜）大臣邀请英人帮办税务并严查漏税，判定口界，派人指泊船只及分设浮桩、号船、塔表、望楼等事，毋庸英官指荐干预。其浮桩、号船、塔表、望楼等经费，在于船钞项下拨用。至长江如何严防偷漏之处，俟通商后，查看情形，任凭中国设法筹办。(www.daowen.com)

这个条文，内涵有三：（1）各国放弃了“领事担保”制度，将收税、缉私等责任“推还”给了清政府。（2）各国吸取清代各海关各自为政的历史经验，要求“划一办理”，为统一的、受控于列强的总税务司体制奠定了基础。（3）虽然条约中载明邀请三国中何人帮办税务并不受领事“指荐干预”，但这仅仅是各国摆脱由此可能需要承担的责任的一种需要，事实上列强各国中受聘任职于海关的人员依旧受到领事裁判权的保护，而且清政府依旧必须在受聘人员中寻求平衡。

1859年1月31日，两江总督何桂清奉命为“各口通商大臣”。何桂清对李泰国比较信任，随即于1859年5月任命李泰国为“总管各口海关总税务司”，札令全文如下：

兹派令（李泰国）帮同总理各口稽查关税事务，准其会同各监督及本大臣所派委员总司稽察，悉照条约画一办理各口，新建税务司可统归钤束。设有未能尽善之处，随时报候查办。酌定五年为限，议给薪俸准由江海关支给。李总税务司膺此重任，自宜一秉大公，尽心办事，毋负信任至意，是所切嘱。

李泰国从此取得全权管理各口税务司的权利，负责在所有通商口岸按照上海江海关税务监督方式设立海关。1859年7月，李泰国指派英国人德都德为江海关司税（后美、法司税离开，英方司税改称税务司，独掌海关行政管理权），税务司制度开始在通商口岸实行。1859年10月24日粤海新关开办，1860年1月1日又开办了潮海新关。1861年1月16日，清政府发出廷寄上谕，总税务司由总理衙门直接任命和管辖。该年3月2日，总理衙门的任命书送达李泰国手中，但4月李泰国即已离开中国，推荐时任粤海新关副税务司的赫德与江海新关税务司费子洛一起署理总税务司，为赫德的前程做了极好的铺垫。

1863年因“阿斯本舰队”事件，清政府解雇了李泰国，同年11月15日，恭亲王札谕赫德为总税务司。1864年7月，在赫德拟订的草案基础上，总理衙门发布了《海关募用外国人帮办税务章程》。在此章程中，前三款规定了总税务司与总理衙门的关系：

第一，总税务司凡有应申陈本衙门事件及更换各口税务司，务即随时申报本衙门查核，仍一面分别申陈南、北洋通商大臣，并知会各关监督。

第二，总税务司系总理衙门所派。至各口税务司及各项办公外国人等，中国不能知其好歹，如有不妥，惟该总税务司是问。

第三，各关所有外国人帮办税务事宜，均由总税务司募请调派，其薪水如何增减，其调往各口以及应行撤退，均由总税务司作主。着各关税务司及各项帮办人内，如有不妥之人，即应由该关监督一面详报通商大臣及总理衙门，一面行文总税务司查办。

以上条款表明：总税务司唯一的上级机关是总理衙门，对于一些较大的事件，总理衙门保留审核权，而南、北洋通商大臣及各海关监督拥有知情权。在海关内部，总税务司对税务司人员拥有全权，由其管理负责全部事务，各税务司不受各关监督的管辖。

1901年总理衙门改为外务部，海关遂改由外务部统辖。《辛丑条约》后，朝野各界对总税务司“包揽海关、扩展邮政、接管常关”极为不满。在此情形下，1906年5月清政府实行新政，任命户部尚书铁良和外务部侍郎唐绍仪为税务大臣，管理洋关、常关事务。总税务司的隶属关系从外务部转至税务处，以削弱海关日益扩张的权力。

辛亥革命后，清朝灭亡。自1912年起，各地海关（包括常关）改由北洋政府税务处统辖。南京国民政府时期，总税务司隶属财政部，而受关务署的指挥监督，全国各地海关均直接隶属于总税务司署，各关以下，按其稽征业务的需要，设有分关、支关、支所等。

4.税务司制度的动摇灭亡

1911年，安格联接任总税务司，基本延续了赫德所建立的制度。但他乘辛亥革命之机，攫夺了海关税款收支保管权，控制的权力和款项越来越多，对中国财政与金融的影响力日益增强，享有太上财政总长的称号。1927年，北洋政府准备将二五附加税交由海关征收，安格联以该项附加税未记载于条约之中，并且未获各条约国同意，力劝北洋政府取消该议。另一面通令各关税务司，如果政府不采纳他的谏言，海关仍将坚决拒绝代收。此种态度，深为北洋政府所不满，1927年1月31日将其免职。

1929年1月起，英国人梅乐和任海关总税务司，他竭力维护地方海关税务司和海关监督的平行关系，唯恐失去税务司实权。1938年4月，英国政府背着中国政府非法与日本签订《中国海关协定》，又一次彻底暴露了外籍总税务司在关键时刻出卖中国人民利益的本质。1943年，第一次由美国人李度担任海关总税务司，1949年他追随国民政府去台湾。

西方国家攫夺海关主权的侵略活动，受到中国人民的坚决反对和抵制，随着革命的深入发展，这方面的斗争从自发的、分散的状态发展为在中国共产党领导下的新民主主义革命的组成部分，并终于在革命胜利后，摧毁了税务司制度，取得了收回海关主权这一斗争的彻底胜利。