1.设置沿革

1644年清朝建立，次年即照前明之例在水陆交通要道设立户部和工部所属之关，统称榷关。关于户部辖钞、门、海关和工部辖关的职能差异，乾隆《钦定大清会典》卷十六《户部·关税》载：“凡天下水陆衢会，舟车之所辐辏，商旅之所聚，集设关置尹，掌其治禁，以安行旅，以通货贿，爰系之税，以便坰几，以佐国家经费。”该书卷七十五《工部·关税》中则云：“凡天下关津榷务，户部掌之。其隶工部者，专税竹木。商旅辐辏之地间榷船货，皆因地制宜。”由上可知，清代的户关由户部主管，征收百货税，关税收入解交国库。工关由工部主管，征收竹木税，一般征收实物，用以修建船只、道路、桥梁水坝等建设。

清时期榷关在数量上远远超过明代。清代各朝的户关和工关数目是变动的，常根据商路的变迁或合并或裁撤，如清前期北疆地区平定后，清朝对旅蒙商人赴蒙贸易的限制放松，将沿长城设置的原用于军事防御的部分关口改设为榷关。顺治九年（1652年），清朝先后设立榷关20个，即：崇文门关、左翼关、右翼关、临清关、淮安关、凤阳关、芜湖关、北新关、浒墅关、张家口关、扬州关、新龙江关、闽安关、赣关、九江关、杀虎口关、独石关、龙泉关、奉天关、太平关。至1840年前后，清朝榷关共增至42处，其中户关30处（太平关、粤海关、九江关、淮安关、海关庙湾口、闽海关、芜湖关、扬州关、浒墅关、西新关、凤阳关、江海关、赣关、北新关、浙海关、天津关、临清关、坐粮厅、夔关、武昌厂、归化城、梧州厂、浔州厂、打箭炉、崇文门、左翼、右翼、山海关、杀虎口、张家口），工关12处（辰关、武元城、临清关、宿迁关、芜湖关、龙江关、荆关、通永道、渝关、由闸关、南新关、杀虎口）。有些地方如临清、芜湖和杀虎口，户关和工关并存。

2.职官

清承明制，清初户、工二关设“监督”，均来自中央的派遣。但清与明不同的是，清廷的理财机构除了户部外，还有总理皇室财政的机——内务府。经康熙、雍正两朝的改制，到乾隆时期已然形成中央与省级地方政府对榷关的共管局面。

在康熙四年（1665年）和雍正元年（1723年），清廷曾有两次短暂改制，即大规模地将各榷关移交给地方督、抚管理。但这两次的起因并不相同，康熙四年改制的原因是“向例将抽税溢额者加级记录，遂致各差冀邀恩典，困苦商民”，因而将除京城左、右翼，张家口，杀虎口外的各关主要交给道府一级的地方官员管理。雍正元年（1723年）改制动因为：“往年税差官员公帑无亏，而羡余又足养赡家口兼及亲族，近日则不然，率多亏帑获罪，公私均属无益。”寄希望于督抚能“仰承圣意，加惠商旅”并抑制关书员役家人等“高下其手，任意苛索”。虽然两次改制的时间延续并不长，许多榷关又陆续收回，改归户部，并从各部院及内务府司员中派遣监督，但诸如九江、扬州、芜湖、太平、赣、临清、浙海、江海等关还是成为这些改制的成果，直至嘉道咸同时期一直由各省巡抚管理——实际上是派委道员管理。下为道光朝之后各榷关监督专、兼任一览表：

从上表中可以看到以下两个特点：其一，由中央控制的只是京师附近各关和外省税额较高的榷关，而由各省督、抚兼管者则是税额较小的榷关。易而言之，中央政府是在抓大放小，在收缩自己控制范围的同时还意图把握财政命脉。其二，所谓由地方督抚兼管的榷关实际上主要由道、府一级的官员兼管。在此类21处榷关中，有11处由道员兼管，有7处由知府兼管。1840年开埠之后，兼管模式演变成了一种新通例，除少数海关外，各海关监督均由道员兼管。

3.榷关管理

清代榷关数量不仅远远超过明代，而且管理更加严格和制度化。据祁美琴的研究（《清代榷关制度》，内蒙古大学出版社，2004年），中央和省级地方政府对榷关的管理，主要涉及征税纳课、厘定税则、税课奏销和税银拨解等方面。

一般来说，税负划一是西方近代税收理论中重要的原则之一，是体现公平原则的最重要手段。而清代各关税则的制定往往沿袭以往，因各关均有定额，各关差员若未完成总额，要“参奏追赔”，故各关多以自定税率为主，统治者从未在全国进行过划一税负的努力。例如同位于长江沿岸且相距不远的芜湖关和九江关木税税率竟然相差十一倍，不仅被征收的漕船帮丁不敢相信，而且除九江关监督外的各级官员也难以置信，而这种税则却最后谁也无可如之何。至于税则的厘定，其基本程序通常为各该关或巡抚等根据实际情况变动，提出修改税则的奏请，通常都会由皇帝转交户部或工部议复，经户部贵州司或工部都水司、营缮司等专门机构讨论后由皇帝批准，再由户部颁发，成为新的部颁则例。但各关税则的修订并不频繁，例如临清关的税则沿袭明代，直至乾隆年间才进行删改。

厘定税则在一定程度上是一劳永逸的，而户部、工部还需对各关日常征税进行控制，这就是三簿册的发放。

三簿册是对亲填簿、循环簿、稽考簿的总称。亲填簿由商人亲书于册，册内须填明输课项目和税额。循环簿即红单存根册，红单由关员填写，一给商人，一做存根，以便司官者“随时计度而钩考之”。稽考簿即关税汇总册，它以“循环所书一岁征收之数，分记而总结之，亦按次月日，备书于册，一送部，一存关，一自收执”。清政府对簿册的领与交有严格的规定，各关要预先“照部颁册式由头，刊刷装订”，并钤盖关印送部。(www.daowen.com)

从中央政府的角度出发，亲填簿是为了使关员无法舞弊，也是了解征税统计的原始记录；循环簿是刊合，也是初步的统计；稽考簿是统计结果并按月日作出流水账。这三簿册是中央和省级政府对榷关进行考核的重要依据，同清代很多制度一样，关于三簿册的这些看似严密的制度设计，在具体执行中却大打折扣。例如天津关自设立直至道光十七年（1837年）为止，就一直没有使用亲填簿和循环簿，这不啻是对上述这些规定的莫大玩笑。

除厘定税则、发放三簿册外，中央政府对税关的管理还涉及“划一平法戥子”。平法戥子是称量税银轻重的工具，本应由工部统一颁给，但由于种种原因，在清代前期出现了多起各地不统一事件，在后经雍正、乾坤初年的整顿，在清中后期，类似案件极少出现。

清政府对榷关的管理制度的核心，是税额的考核。榷关税额基本分成正额和盈余额两部分。清初关税正额较低，一般以明代万历年间税额为准，故而关税银盈余数量较大。康熙年间没有明确规定关税盈余上缴，故尽管有溢额多交者晋升之例，但不乏“关差各有专员，咨意侵蚀，不但无赢余，并不敷正额。”雍正年间整顿关务，令各关按核定关税盈余额上缴。嘉庆四年前，各榷关的盈余额实行一年比较制和三年比较制，即要求各榷关在一年期满之后，与前三年的税收相比较，若较之为少则需关监督赔补，多则奖叙。嘉庆初年，中国的经济不再继续迅速发展，关税自也无法实行实际上是数额不断增加的三年比较制，各关监督甚至也已无力赔补，因此嘉庆四年（1799年）清政府推行定额制。

4.榷关税收及运行之弊

清代户、工关均以征收货税为主，沿海、沿江诸关则兼收船钞。户关征收百货税，不论从价、从量均折成银两计征。工关征收竹木税，一般征收实物。取代明朝统治的清朝，开国之初迅速降低了各关的税率，主要是免除或削减了明末以来增加的部分。各关税率，大致为百分之三至百分之六。《淮关通志》卷六《令甲》中载：“国朝顺治二年，各关津税银俱照前朝万历年间《会计录》原额征解。”

正额虽然不高，但关政腐败，商贾“不苦于关，而苦于关外之关；不苦于税，而苦于税外之税”（许承宣《赋差关税四币疏》，《清经世文编》卷二十八）。顺治时期上谕多次指示户部，满汉官员要照税则课税，如果有以私情或者重私贵，私自放免船只或者对商船增税，抑或是为中饱私囊征收规定以外的税款，令商人民众痛苦的行为，一经查实严惩不贷。

但清代税关没有实行高度集中的垂直统一管理，负责税关事务的官吏不同，税率就不同，而且课税的方法也不同，因此各关弊害，时常被人指责。户部多罗端重郡王波洛等，在顺治八年的题本中指出，各关存在五种严重的弊害。其一是“单书之弊”，此弊害指税关在接受报税之际，故意对报税者申报书吹毛求疵，找到一些申告遗漏，并以此为借口，收取法外的手续费的行为。其二是“盘货之弊”，此弊害指以货物申报额不足为借口，征收规定以外的税金。其三是“包揽之弊”，此弊害指帮助商船代办通关手续的经纪，勾结胥吏，包揽过关的行为。最可恨的是，这些人有时故意诱骗商人暗用“私费”包揽过关，过关时被官发觉，商人的货物遭押，此时商人为了保住货物又不得不上下打点。其四是“关牙之弊”，此弊害指关差借官之名，向一些不应征税的小商人征收税金，令商人倍感困惑的行为。其五是“量船之弊”，此弊害指不管船上是否载有货物或者货物的多少，强行按照船的大小征收船料的行为。

康熙四年（1665年）正月，康熙在发往户部、工部的上谕中说，在各省设立税关，本来是国家为了促进通商，丰盈国家而采取的措施。过去由于钱粮不足，规定对超额征税的官员进行晋升、纪录等奖励。因此，各地官员为了得到奖励而超额征税，骚扰地方，困苦商民。这些行为是不好的。应该全部按照定额征收。如此，康熙帝一改清朝以往嘉奖超额征税的姿态，以图通过定额征收税金的方式，推进商业活动的发展。

同时针对各地税务官员中饱私囊，雇用地方棍徒，“通同作弊、巧立名色，另设星秤，于定额之外，恣意多索”等弊害，上谕要求地方税务官员要清廉守法，所有不正行为，内者科道官员，外者总督、巡抚，必须严格监督报告，如果巡抚等人不严加监察报告，将被问罪。康熙五年批准实施直隶巡抚王登联提出的破除税关弊害办法，即将税关条例刻于木榜之上，并将木榜“立关口，并商贾往来之孔道，遍行晓谕。或例内加赠之数，亦明白注出，以杜吏役滥征之弊”。纵偶有关政改革，但有清一代，各税关由于关员无秩序地征收税款，以及参与航运的牙行、保家等的非法榨取，税关管理之弊使商民的实际负担往往超过正额一倍至数倍。

随着商品经济的发展，清代关税收入逐步增多，支持了政府的财政收入，成为维护封建制度的重要财源。清政府财政收入向以田赋（地丁银）为大宗，如清初顺治九年（1652年）总收入银2 428万两，内地丁银2 126万两，占87%，盐课税212万两，占9%，关税100万两，占4%。至乾隆三十一年（1766年），总收入银4 858万两，内地丁税2 991万两，占61%，盐课574万两，占12%，关税增至540万两，占11%，余为杂项收入。该年的540万两关税中，户关税490余万两，占93%，工关税40余万两，占7%。这里还要指出的是，户关税收入的增加并不体现出对外贸易的发展，沿海四关收入一百万两，其余四百多万两主要为内地关税，反而影响了国内商业的发展。