内地关津是国家的重要关节，地位重要，管理措施也在不断完善之中。先秦时期关津的管理上还有很多漏洞，各项制度还在逐步形成。秦汉至隋唐，关津管理制度已经开始法规和制度化。

1.秦汉时期关津管理制度的确立

秦汉时期的关津在空间上可划分为内地和边疆两大体系，内地关津设有关吏、卒负责看守。这一时期，国家对关津的管理也了成文法律。1983年在湖北江陵张家山二四七号汉墓中，出土了一批汉代竹简，其中有西汉早期的法律文书——《二年律令》，从而掀起学界对秦汉法律研究的热潮。《津关令》是将制诏文书中涉及津关的部分按照某种原则编订而成的令集，属《二年律令》之一种。杨健以张家山汉简《二年律令》中的《津关令》为基本研究资料和线索，结合其他汉律及相关出土文献材料，出版有《西汉初期津关制度研究》（上海古籍出版社，2010年）一书。据杨健的研究，津关令的内容主要包括通关文书、人员出入、物资出入、马匹出入等具体管理制度。

《津关令》中规定吏、民出入关津皆须出示符、传等证明文件，守关官吏据此对出入关津的行旅进行检查。另据居延汉简和悬泉汉简中的“符”、“传”等简牍材料，传的使用最为广泛。传有公务和私事两种之分，各有不同的申请办理办法，并且均需要官府的验证封检，以明确身份证明的效用。传上通常需要记录持有人的基本身份、外出事由、规定享受待遇等情况，以备传舍、沿途县道官吏的检查。《津关令》的一些令条规定了津关通过中对过往人员进行登记的制度（籍或实籍书），盖为出入时用于核查或登记备案之用。用于与所在关津关系密切，即属于同一辖区内人员使用的通行证称“出入符”，此类符文，署明吏卒家属之姓名、性别、关系、年龄、肤色等，以便过关时核验。通知书形式的凭证称“致”，通常只适用于指定地点并附有详细的人、物清单。对于特定情况及身份的人，常以召令批办出入关津的手续。

《津关令》中的越塞阑关令条，明确了在行人有“越塞”或“阑关”等行为时的处罚办法。关津以符、传查验过往，行人无凭证而企图蒙混过关，或者擅自逾越关塞者，将处以严厉刑罚。此外，对所有守关关吏也严格检查，一旦出现疏忽让人蒙混过了关塞或明知过关人持假证而不加阻止等渎职与失职行为，关吏也将受到惩罚。这样就明确了关吏的职责，也严格控制了出入关津的行旅。汉初定都关中后，中央和地方的政治往来、关中与山东郡国的经济联系、普通吏民的出入往来、东方迁徙之民以及荒年流徙的灾民进出关中都需要经过环绕关中的东部关津，津关人员严格检查，主要为达到防备盗贼、缉查亡人、防止奸细和维持治安等目的。

不仅对行旅严格检查，《津关令》还有严防禁物出关中的条令，禁止携带黄金、“金器”及铜等贵重物出关中。汉初盘查物资出入制度，主要目的在于保障关中的重要战略物资不向关外郡县、诸侯王国以及塞外地区流失，以保持关中和汉地的经济、军事实力。此外，结合传世文献和其他出土文献，汉代法令涉及禁止携带出关的物品，还有马匹、兵器及铁制器具等，这些均与保障关中及汉的军事力量有关。

马匹在中国古代被广泛用于政府行政事、社会经济生活、军事作战运输等诸多领域，属于重要的战略资源。汉代的关中、西北地区是马匹重要产出区域，《津关令》中的多项条令涉及不同地区、不同人员在关中购置马匹程序和携带马匹出入关津的办法。按照《津关令》的规定，汉初禁止百姓“私买马以出扜关、郧关、函谷关、武关及诸河塞津关”，官府购置马匹，需要向上级陈请并由二千石级别的官员奏请朝廷给予批准，并且需要说明购置马匹的用途（计献、置传、架车）、数量等基本情况。马匹出入关中，需要向津关提供相应的购置文书和证明文书，以备查检。汉初严格在关中购置马匹的审批程序以及严查马匹出入关中，对于巩固关中优势、防止山东诸侯王国军事力量的增长起到了积极作用。

《汉书﹒百官公卿表》说：“关都尉，秦官。”汉承秦制，对一些重要的关津，如函谷关和武关作为扼山东入京通道，意义非凡，也设置有关都尉镇守。《汉书·魏相传》载：“霍光曰：‘函谷京师之固，武库精兵所聚，故以丞相弟为关都尉，子为武库令。’”《武帝纪》太初四年“徙弘农都尉治武关”。东汉建武九年“省（函谷）关都尉”，至十九年“复置函谷关都尉”。灵帝新置八关，“并置关都尉”。有的关都尉十分凶狠，《史记·酷吏列传》载：“上（汉武帝）乃拜（宁）成为关都尉。岁余，关东吏隶郡国出入关者，号曰‘宁见乳虎，无值宁成之怒’。”(www.daowen.com)

先秦时期吏民外出使用符节，而传为吏民身份证明文书佐符节出入关门。秦汉的符则为军事和官府下行文书，吏民出入关津主要使用传。自汉武帝时期通关凭证传又演变成官府一种下行文书，是签发给出差的官吏和公务人员出入关津及住宿的凭证，而一般百姓度关津使用的路政统称为过所。魏晋南北朝时期，关防仍袭汉制，过所使用更为广泛，关禁也更加严厉。《太平御览》卷五九八文部一四“过所”条，引《廷尉决事》云：“廷尉上广平赵礼诣洛治病，博士弟子张策、门人李藏赉过所诣洛还，责礼冒名渡津，（廷尉）平裴谅议礼一岁半刑，策半岁刑。”此条记载意为曹魏广平人赵礼，借用博士弟子张策、门人李藏所请得的度关“过所”，往洛阳治病，顺利到达洛阳；当他从洛阳治完病返回广平时，关津勘验过所发现他借用别人过所，犯了冒名渡津罪。依制，廷尉平裴谅建议判处赵礼一年半徒刑，张策半年徒刑，可谓刑法之重。这条资料说明魏晋时期持过所渡关津已成定制，过所既是通行证，又是身份证，把秦汉传与过所二者的作用合二为一。过所只能申请者本人使用，绝不许假冒，对冒度和借过所者处以徒刑。北魏“高祖、文明太后引见公卿于皇信堂，太后曰：‘今京师旱俭，欲听饥贫之人出关逐食。如欲给过所，恐稽延时日，不救灾窘；若任其外出，复虑奸良难辨，卿等可议其所宜。’丕议：‘诸曹下大夫以上，人各将二吏，别掌给过所，州郡亦然，不过三日，给之便讫，有何难也？’高祖从之，四日而讫。”（《魏书》卷一四）由此可见，即使是灾荒年景，北魏统治者考虑的仍是如何利用关津来控制过往的行人，生怕奸良难辨而对国家安全不利。

2.唐代关津管理制度的完备

据程喜霖（《唐代过所研究》，中华书局，2000年）的研究，唐代关津的管理更为严格，表现在与关津密切的过所制度更加完备，唐律对出入关津的人、物及其行为有了更详尽的规定。

作为唐代重要的法律文献——《唐律疏议》，保存有许多关津管理的相关规定，如《唐律疏议》第一篇为《名例律》，规定刑法种类和等级，之后第二篇即为《卫禁律》。唐代重视关津要塞以事关国防治安，把保卫关津要塞和保卫皇室安全视为同等重要，列《卫津律》于其他篇目之首，并在《卫津律》中较为详尽地规定了关津条律，如“诸私度关者，徒一年。越度者，加一等。已至越所而未度者，减五等。诸不应度关而给过所，若冒名请过所而度者，各徒一年”等。《疏议》曰：“水陆等关，两处各有门禁，行人来往皆用公文，谓驿使验符券，传送据递牒，军防、丁夫有总历，自余各请过所而度。若无公文，私从关门过，合徒一年。越度者，谓关不由门，津不由济而度者，徒一年半。”这条律文是唐朝关防遵循的法规，各种身份的人持以通关的凭证，分得很细致，凡度关津的官吏和公务人员使用传牒、驿使用符券、征发的防人、丁夫用总历；凡百姓行旅者一律使用过所。无论公用符传牒，或私用过所都统称为公文。至于非法度关的界定和处罚，与汉代相比，唐代对各种非法度关人不再是同等对待，而是按性质分为越度、私度、冒度等类。若无公文偷渡关防，处一年徒刑，若不由关门或不由济偷度者，处一年半徒刑。凭证的复杂性要求检验关吏必须具备一定的文化水平，熟悉国家的相关管理制度。“水陆等关，两处各有门禁”，说明关津的管理措施愈来愈规范严密。

唐代法律制度，律是量刑的标准，法治的核心，而令、格、式等则补充律或将律具体化。除《卫津律》规定了百姓度关使用过所的基本原则外，还有刑部司门勘办过所的法规《过所式》。《唐六典》卷六刑部“司门郎中员外郎”条记载：“司门郎中、员外郎，掌天下诸门及关出入往来之籍赋，而审其政。凡关二十有六，而为上、中、下之差。……凡关呵而不征，司货贿之出入。其犯禁者，举其货，罚其人。凡度关者，先经本部本司请过所，在京、则省给之，在外、州给之，虽非所部，有来文者，所在给之。”从上看出唐代有一套严密的过所堪发办法：其一，严格规定关津勘查行人过所，非公务人员必凭过所通行，否则私度者或冒度者及放行的长官都要处以徒刑；其二，尚书省刑部司门郎中、员外郎职掌天下门关堪给过所事，并制定过所式，依式堪发；其三，规定凡公务人员度关先在本部本司申请过所，在京城由尚书省批给，具体由刑部司门郎中、员外郎主判，都官员外郎通判，在地方则由州堪给；其四，如非本州县之人回贯或别住他处，只要“有来文者”，当时所在州府改给过所。至于过所式，它原则上规定了行旅所持过所的基本内容：第一，申请过所者首先要说明外出事由，所去目的地及沿途关津名数；第二，著明请过所人姓名、身份、年龄；第三，请过所人籍贯；第四，随员（从人）姓名、年龄、籍贯；第五，所携奴婢名年；第六，所携物品名数；第七，所携牲畜马牛名数、牡牝、口齿；第八，年月日主判官和通判官签署。

上条仅是原则上规定京省和地方州府堪给过所的基本原则，然而在实际生活中申请、勘验过所程序却复杂得多。自汉至唐过所制度发展一千余年，史籍未见过原型。唐代史籍中行客、僧人、商贾持过所的记载屡见不鲜，所幸今已搜获唐代过所五件，为研究过所制度的实物依据，其中两件藏日本三井寺，三件分藏中国甘肃和新疆，是罕见的国宝。如日本三井寺藏唐宣宗大中九年（855年）三月越州都督府给日僧圆珍过所，上具圆珍从越州往两京及五台山巡礼、圆珍和随员身份、名年，所携物品牲畜等项，并有潼关丞和蒲津关丞判“堪入”或“堪出”。关津主司勘验过所的实例，说明唐代过所更加完备，通关程序更加严格，这是关津管理制度不断发展和完善的表现。

综上所述，唐《卫津律》有关禁的专门条款，中央政府有主管过所的部门刑部司门，并制定指令全国州县关防的《过所式》，反映唐代的关津管理制度比起以前各朝代来，更加趋于完备、系统、严密和法典化。如果说秦汉及以前是关津管理制度上的确立期，那么隋唐则是关津管理上的完备期。中唐以前，“关讥而不征”“关以禁暴，市以聚人”等言论，一直被当作政府设立关津的理论依据。唐代以前的史籍上虽然经常可见征收关津对商贾征收关税的纪录，但都是作为一种临时性措施出现的，其根本意图仍是“禁末游”，如果税商仅仅是为了敛财，史官们往往从否定的态度加以贬斥。中唐以后随着商品经济的日益发展，内地关津设置布局及根本意图发生了革命性转折，其职能重心从维持治安发展到与关税并重上来。