2005年，在《中央关于制定十一五规划的建议》中，首次提出作为国家综合竞争力最高代表的“城市群”概念，并明确要求已形成一定规模的珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区，“继续发挥对内地经济发展的带动和辐射作用，加强区内城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力”。同时，该建议还提出在有条件的地区，要“以特大城市和大城市为龙头，通过统筹规划，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口合理分布的新城市群”。⁽⁸⁾此后，我国城市群的总体规划和专项规划开始进入快速增长期并陆续向社会发布。2008年，国务院发布了长三角、珠三角、北部湾的区域发展规划。2009年，国家发展改革委发布了关中—天水经济区、辽宁沿海经济带等发展规划。此外，国家发展改革委还发布了武汉城市圈和长株潭城市群的“资源节约型和环境友好型社会建设”综合配套改革总体方案，也可以看作是“专项特色”性质的城市群发展规划。“十二五”以来，在我国快速城市化的大背景下，城市群规划编制持续发力，其中最重要的是2011年海峡西岸经济区、成渝经济区、中原经济区和2014年京津冀协同发展和“一带一路”、长江经济带正式成为国家三大战略。此外，分别以承接产业转移、蓝色经济发展为“专项特色”的皖江城市带、山东半岛等也有斩获。这些都为国家发展改革委启动编制全国性的城市群规划作了必要的铺垫。据媒体报道，全国性城市群规划主要包括5个国家级城市群（长三角、珠三角、京津冀、成渝、长江中游）、9个区域性城市群（哈长、山东半岛、辽中南、海峡西岸、关中、中原、江淮、北部湾、天山北坡）和6个地区性城市群（呼包鄂榆、晋中、宁夏沿黄、兰西、滇中、黔中）⁽⁹⁾，其实都不是“突发奇想”，其中既有政府和规划部门的执着探索，也有国家新型城镇化战略的通盘考虑，因而可以看作是在全国范围内开展的一次战略性整合与系统性设计。

由于国家城市群规划尚未公布，所以目前关于它们在空间、产业布局等方面所发挥的实际效果还不好评价。但至少有一个好处，就是把原来主要为三大城市群独享的好处，平摊到更大的区域范围内，这就等于在政策层面上所有的城市群站在了同一个起跑线，初步实现了所谓的“程序公平”。而这对其他二三线城市群，特别是中西部城市群，将会起到巨大的鼓励和推进作用。而对一直“面有骄色”的三大城市群，也会有所刺激和警示。但据上海交通大学城市科学研究院最新推出的《中国城市群发展报告2014》，由于长三角、珠三角、京津冀与其他城市群在现实中实际存在的巨大“不平等”，所以在短期内其他城市群还是不可能超越三大城市群的。⁽¹⁰⁾此外，一些媒体热议的国家级城市群上升为5个，其实并不确切，其中的成渝城市群早在2011年就成为“国家级”，不过当时的名字叫“成渝经济区”。而其他的城市群规划也不是“一张白纸”，同样经历了多年的反复推敲和修改，并在一些局地和层面上进行过长期探索。只是由于名称一致“改来改去”，所以给人的感觉比较混乱而已。

“一带一路”与“城市群”的关系十分密切，这可以从两方面看：

从历史上看，“一带一路”不仅主要以城市为空间节点，也形成了特有的丝绸之路城市生产生活方式，我们一直倾向于把它们理解为“历史上的城市群”。以丝绸之路为例，我们刚完成的《中国丝绸之路城市群研究》，就是以历史记载的骆驼商队所经路线上的26个重要城市为研究对象，同时这也是国家主席习近平在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学演讲时首提“丝绸之路经济带”的境内部分。我们把这个城市群界定为：以传承古代丝绸之路节点城市的生产、贸易、生活方式和文化传统，以重建当今丝绸之路经济带的政治、外交、物流、文化交往功能为战略框架，具有多中心、多起点、多民族、多文化、跨区域和国际化的带状城市共同体。“一带”的情况也相差不多，主要是由一系列河海港口城市构成的。

在现实中看，“一带一路”主要是以城市的人口、经济和交通节点为支撑体系的，离开城市就不可能谈“一带一路”的建设和复兴。这是因为，从“一带”看，我国中西部的生态环境已过于脆弱，经不起大的建设工程折腾，所以相关建设最好在城市化区域内布局，以免给自然生态环境造成新的“建设性损伤”。从“一路”看，21世纪是海洋的世纪，而中国海上丝绸之路的沿线城市已过于繁华，甚至是开发过度，在东部很多城市已被要求建设用地“零增长”。在这种背景下，借用已有城市空间，盘活它们的资源，应成为海丝城市战略思维的“新常态”。就此而言，“一带一路”倡议本质上是规模更大、组团式的城市群规划建设。

在新型城镇化背景下，把城市群作为“一带一路”规划建设的主体形态，从确定城市群的层级体系和边界，理顺彼此之间的资源配置关系，形成具有互补性的产业结构，建立合理的协调和补偿机制出发，提出和设计“一带一路”城市群总体战略规划框架，具体可以包括三方面内容：从宏观层面看，优化提升东部地区城市群，培育发展中西部地区城市群；从中观层面看，建立“一带一路”主要城市群的发展协调机制，有助于提高大区域框架的一体化合作水平；从微观层面看，提出以中心城市带动周边中小城市的发展战略思路，可有效降低区域内部的不平衡并在整体上降低发展成本。

京津冀城市群包括了约1.07亿人口和22万平方公里的面积，像这样一种超级社会发展工程，其复杂性和艰巨性不亚于历史上任何一场大战役。由于2015年4月30日中共中央政治局会议审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》只是一个指导性文件，不可能把所有的细节问题都考虑周全并作出相应的制度安排，同时，在实际建设过程中，还会遭遇各种意想不到的新情况和新问题，所以要充分照顾城市群自然成长和演化的规律，在总体上确定“蹄疾而步稳”的战略原则：“蹄疾”是步子一定要快，慢了就等于不发展，就等于倒退；“步稳”是稳扎稳打，特别是要防止不顾自身资源和社会承受限度的“左倾冒进”倾向。只要把这两方面的要求统筹协调好，京津冀协同发展应无大碍。

但就现阶段看，有三个方面的问题需要引起重视：

一是在观念上，不能把主要精力都集中在“眼见为实”的“交通”和“产业”上，这很有可能导致“旧的问题还没有解决，新的问题又来了”。比如交通一体化有可能会是“摊一个更大的大饼”，而产业转移也很可能只是把“一个城市的资源环境问题下放到身边的其他城市中”。

二是在实践上，要切忌各种“形式主义”和“本位主义”。前者的问题是容易导致“例行公事”，对《规划》中的各项要求只是敷衍应付，或者是“嘴上说一套，实际干一套”；后者的问题是“屁股决定脑袋”，凡是和自己局部利益相关的就“真抓实干”，否则就“事不关己，高高挂起”。

三是在“主体”上，不能急于求成，核心是要有耐心和信心。“罗马城不是一天建成的”，区域的一体化和协同发展，和人类社会的其他历史进程一样，都不会是一帆风顺的。京津冀城市群的发展，不仅涉及环境资源、人口、经济、社会、文化等多种要素，也由于其体量巨大、关系众多和层级复杂等原因，在实际建设过程中，出现摇摆、反复甚至是局部的倒退，都是正常和无可避免的，也无须“大惊小怪”。对于所有“发展中的问题”，只能以更高水平的发展来解决。

早在1976年戈特曼发表《全球大都市带体系》时就提到“以上海为中心的城市密集区”，并把它看作是“世界第六大城市群”。而单纯从经济指标看，据一份长三角城市群的经济发展报告预测，长三角若以11%的增长速度计算（考虑通货膨胀因素），同时纽约城市群和东京城市群的以每年2%的发展速度预测增长，并保守预计2007—2012年美元兑人民币汇率为1∶6，2012年以后汇率为1∶5，在2013年长三角经济总量就超过了纽约城市群，到2018年左右赶上东京城市群，在总量上成为世界第一。⁽¹¹⁾就此而言，这个问题并不存在，中国已经有所谓的“世界级城市群”了。但实际上并非如此。不仅各界在谈到“中国是否有世界级城市群”时主要持相反的看法，在国务院2010年5月批复的《长三角区域发展规划》中，也只是提出了建成“具有较强国际竞争力的世界级城市群”⁽¹²⁾的战略定位。这在某种意义上也表明长三角暂时还不是“世界级城市群”。

问题的关键在于缺乏一个明确并被普遍认同的“世界级城市群”评价标准体系。特别是从“经济、人口、交通、文化”的综合评价看，尽管我国城市群的数量和规模已为数不少，经济体量也足够大，但却普遍存在着三大问题：一是发育不足，与世界五大城市群相比，在城市层级和分工体系、区域协调和一体化水平方面还存在着较大的差距；二是发展不平衡，和中国的三大城市群相比，目前扎堆出现的中西部城市群不仅在经济发展、交通基建等硬件方面远远落后，其“物质文化”与“人文精神”、“硬实力”与“软实力”的严重失衡和不协调也更加严重；三是在文化软实力上落后。在后工业社会，由文化资源、文化氛围、文化发展水平等构建的城市生活方式，在深层次上决定着一个城市群的发展和兴衰。在西方，如以技术产业和风险投资取胜的北加州城市群（Nor-Cal）、以潮流和产业设计中心为目标的意大利城市群（Rome-Milan-Turin）、以金融、设计和高科技为竞争优势的大东京城市群（Greater Tokyo）等，正在探索走文化型城市群发展模式，而专注于经济、交通基建的中国城市群在这方面尤其显得任重而道远。

之所以出现软实力和文化上的巨大落差，在很大程度上与传统的城市规划模式直接相关。其主要问题在于：一是编制规划时“只有硬件，没有软件”，普遍以交通、产业、人口为重，而忽视人文交流、非物质文化、价值认同等；二是在文化建设时“只见文化产业，不见文化传承”，如旅游景区、文化产业园区甚至是博物馆和图书馆徒有华丽外观，内涵和内容却“千人一面”。城市的本质是文化，文化城市群代表了城市群发展的更高形态。对于我国的城市群，一方面是环境与资源的瓶颈问题日益突出，改变经济增长方式压力很大；另一方面，比起土地、矿产、江河湖泊来，历史悠久、形态多样的传统文化才真正称得上“取之不尽用之不竭”。但就现状而言，各地宝贵的文化资源很难得到高水平和良性的开发利用。为此建议在国家未来的规划中，在《国家新型城镇化规划》提出“注重人文城市建设”的背景下，紧密结合新型城镇化“把城市群作为主体形态”的战略部署，明确提出“文化型城市群”战略，为转变业已形成的“经济型城市群”发展模式，全面满足我国城市发展在制度文明、物质基础和人文精神多方面的需要提供全新的顶层设计。

总之，中国大规模的城市群规划建设已是离弦之箭，气势如虹。城市群建设是一个在机理上无比复杂、在环境资源方面消耗巨大、在现实进程中涉及亿万人现实利益与历史命运的历史运动。2013年中央城镇化工作会议提出“要一张蓝图干到底”。⁽¹³⁾在这个背景下，城市群规划既不再是“嘴上说说，墙上挂挂”的高头讲章，也有望终结“换一届政府换一张规划图”的恶性循环。直面我国城市群规划建设中存在的问题和矛盾，深入研究和精心编制符合中国城市发展规律和特点、具有创意和创新性质的城市群发展规划，有助于规范和引导我国城市群摆脱产业结构与空间形态的“同质化”，以及最终走出一条内涵丰富、形态独特、成本适度的中国城市群发展道路。(www.daowen.com)

(1)　上海交通大学城市科学研究院．城市群：未来城镇化的主平台[N]．光明日报，2014－6－3.

(2)　中央打造32个城市群的背后[N]．中国经营报，2013－12－17.

(3)　刘士林．城市群规划应因地制宜[N]．光明日报，2013－2－4.

(4)　中国将分三类打造20个城市群　国家级新增2个[N]．经济参考报，2015－3－11.

(5)　盛蓉等．当代世界城市群理论的主要形态与评价[J]．上海师范大学学报，2015（2）.

(6)　刘士林．城市群的全球化进程及中国经验[J]．学术界，2012（6）.

(7)　刘士林．从大都市到城市群：中国城市化的困惑与选择[J]．江海学刊，2012（5）.

(8)　中共中央关于制定十一五规划的建议的说明[EB/OL]．新华网.［访问时间：2005－10－18］

(9)　中国将分三类打造20个城市群　国家级新增2个[N]．经济参考报，2015－3－11.

(10)　东仁．2014中国城市群：谁的实力最强[J]．瞭望东方周刊，2015（2）.

(11)　王方华．从中国第一圈到世界第一圈．中国都市文化研究（第1卷）[M]．上海：上海人民出版社，2009.

(12)　徐益平．长三角区域规划公布避免恶性竞争　25城分工确定[EB/OL]．中国经济网.［访问时间：2010－06－23］

(13)　中央城镇化工作会议在京举行　提出六项任务[EB/OL]．央广网.［访问时间：2013－12－14］