城市群是当今世界城市和区域发展的主流和大趋势。从2005年《中央关于制定十一五规划的建议》首次提出“把城市群作为推进城镇化的主体形态”，到2014年《国家新型城镇化规划》最终明确“把城市群作为主体形态”，我国新型城镇化的发展模式在经过10余年的争论和探索后得以尘埃落定，既不是长期以来一直占据主流的“小城镇”，也不是2000年以后异军突起的“大都市”，而是更具有包容性和协调性的城市群成为主导和基调。

关于我国城市群的发展现状，主要可以从两个层面看。在国家文件中，明确为国家级的城市群主要有两个表述：一是《中央关于制定十一五规划的建议》提出的3个，即长三角、珠三角和京津冀；二是《国家新型城镇化规划》提到的5个，增加了长江中游城市群和成渝城市群。三是在相关区域规划中，又陆续增加了3个。在专家和研究机构的层面，关于中国城市群的规模，目前主要有32个⁽²⁾、30个⁽³⁾和20个⁽⁴⁾三种说法，它们相互之间的叠合度很高，一些城市群只是在名称上略有差别。在城市群成为新型城镇化主体形态和概念、名称、范围都比较混乱的背景下，由国家发展改革委牵头制定在范围上涵盖全国的城市群规划已是势在必行。

我国城市群战略规划编制并不始于今日。从时间上看，最早可追溯到20世纪80年代的长三角经济区，90年代以后，由于西方城市群理论的传播和影响，长三角城市群的概念开始普遍流行。但几乎与此同时，珠三角城市群、环渤海（京津冀）城市群等的理论研究与概念性规划也开始活跃起来。在层级上看，最初除了长三角由国务院直接推动，其他城市群大都是由地方政府及研究机构操刀，其中一部分很快上升到国家层面。时至今日，不仅是东部城市化发达地区，只要是城市扎堆、比较密集的地方都不甘示弱，目前各种层级的城市群规划繁多。从2008年开始，城市群规划文件正式进入“国字头”时代，国务院连续发布了长三角、珠三角规划，均提出了建设“世界级城市群”的发展目标。京津冀的规划编制尽管在2010年前后已完成，但由于一些特殊原因并未发布。这些研究与规划不论水平高低，落地与否，都毫无疑问地为我国编制全国性的城市群规划积累了经验和基础。

与单体城市不同，城市群的发展目标是建构良好的分工体系和层级关系，解决大城市与中小城市、城市与农村不断激化的对立和冲突。编制全国性的城市群规划体系，是落实中央城镇化工作会议提出“完善城镇化健康发展体制机制”“推动大中小城市和小城镇协调发展”等战略任务的必然。同时，由于城市群本就有以城市协同发展打破行政区划壁垒的特点，和我国在当下十分强调的“政府”和“市场”要划清界限的行政体制改革思路，也是高度一致的。在这个行政新常态下启动编制工作，相关阻力和矛盾会比过去减少许多。

城市群规划由于空间与经济规模巨大、人口和行政单元众多、社会关系和文化成分复杂，要编制一个能照顾各方利益需要、协调多元主体的规划，要做的准备工作当然很多。但最重要的不是在具体层面上怎么突破，而是如何在顶层先做好两件事：

一是认真研究城市群的理论、历史流变和当代形态，同时密切跟踪和及时梳理中国城市群的发展进程和特殊经验，建构符合世界城市群发展一般规律和中国新型城镇化需求的城市群概念、内涵、评价标准和发展模式。目前，《国家新型城镇化规划》尽管提出“把城市群作为主体形态”，但还只是一些粗线条的描述和阐释，不仅本身不够精密、准确和周全，和各城市群的发展现状与需求也存在较大差异。如果这个基础性的理论问题和框架不能解决好，就不可能确立一个科学的遴选标准体系。或者说，如果“概念”和“标准”不能先行确立，“谁进来，谁不进来”就有很大的随意性和盲目性，甚至出现“该进来的没有进来，不该进来的进来了”，这样的规划不仅无助于城市群健康发展，还会制造出新的矛盾及后遗症。

二是要认真研究中国城市群的真实发展现状，对各城市群的各种主要数据有准确和全面的把握。目前，关于我国城市群的数据统计分析、标准化处理、评价评估体系还缺乏一个权威平台，加上过去的城市群研究主要侧重经济指标，对人口、环境、社会、文化等因素涉及很少，既不能科学评估我国城市群的综合发展水平，也不能为其健康和可持续发展提供正确指导和路径。同时，我们还缺乏国家层面上的城市群数据库和决策支持系统，这往往导致“哪些入选，哪些不入选”的理由未必充分，政策和资源配置未必合理等问题。这个同样具有基础性的问题解决不好，也会伤害一些城市群建设的积极性。

规划本身并不只是“墙上挂挂”，而是一根调配资源和指引发展的“软指挥棒”，由于涉及更大规模的经济活动和人口集散，城市群规划对自然环境、经济社会、文化建设的影响远高于一般的城市规划，所以在规划前，应研究、研究、再研究，慎重、慎重、再慎重。而在观念上有较多的争论，在数据上还不准确的背景下，我国城市群规划应先作一些示范点，以便做到“船小好掉头”。

“城市发展战略规划”与“城市群发展战略规划”的区别主要表现在两个方面：(www.daowen.com)

在“表层结构”上，主要是“单体城市”与“城市共同体”的形态差别。前者的发展目标是在空间、交通、人口、经济、金融、文化等方面发展为具有“寡头”性质的“大都市”；后者的最高境界则是建成具有合理的城市分工和层级体系、在生态功能上成为“一荣俱荣、一损俱损”性质的“城市群”。

在“深层结构”上，主要是“现代主义”和“后现代主义”的精神差别。19世纪以来迅速发展的大城市，在性格上很像“现代主义者”，只顾自己、唯我独尊，排斥他者和社会；而20世纪60年代以来出现的城市群，在性格上则像“后现代主义者”，承认“个性”的同时也承认“共性”，在价值理念上不再追求“集聚”而是探索“分布”。这是城市发展更高的理念和境界，如同一个完成了“社会化”、到了懂事年纪的孩子。

从大城市向城市群发展，是一个全球性的主流趋势。20世纪60年代以来，“单体城市”对外加剧了城市之间的“同质竞争”，造成区域内资源、资金和人才的巨大浪费和低效配置，对内激化了城市内部的“恶性博弈”，直接损害了城市社会应有的公平、正义及人的精神生态，不断受到质疑、修正和摒弃。与此同时，在形态上具有“组团发展”特征、在机制上形成“共生互动”的“城市群”，逐渐成为当今世界城市化和区域发展的主流，为从根本上解决“产业同质竞争、项目重复建设、空间批量生产”的“粗放型城市发展模式”指明了方向。⁽⁵⁾对于中国北上广深等大都市，必须充分意识到原来那种“与邻为壑”“各自为战”的发展方式，是粗蛮生长的城市化初级阶段，而勇于承担区域一体化的职责，才是走向成熟、走向城市化高级形态的基本特征。但这首先需要改变我们已然习惯了的“城市发展战略规划”，以真正“海纳百川”“兼容并蓄”的城市理念和胸襟，对区域内的大都市、城市、城镇和乡村进行系统规划和设计。

在理论上，这个问题并不复杂，西方城市群的理论告诉我们，要规划好城市群的层级体系和分工机制，中国都市化进程的探索本身则告诉我们，要协调好环境、人口、经济和文化的关系。但问题在于，城市群的突出特征是空间和人口规模巨大，依附其中的社会关系、利益需求、矛盾冲突同样水涨船高，同时我国城市群规划和建设具有速度太快、体量太大的特点，很多问题来不及思考清楚并作出相应的安排。还有就是我国的城市群规划不可能脱离21世纪国内国际的两个大背景，特别是改革开放深水期和国际环境的复杂多变，也包括并没有多少可以真正参考的国际规划经验，所以如何在一个规划中把如此众多的数据、层级、关系、需求、矛盾处理好，就绝不是一件容易的事情。

要想统筹兼顾好这些方方面面，我国城市群规划应分两步走，即在具体的规划之前，先作一个具有“总规”性质的《中国城市群战略规划纲要》。

关于城市群战略规划编制，我们总结了一句话就是“城市规划编制，战略研究先行”。城市规划，既千头万绪又不能顾此失彼。要处理好这对矛盾，必须先做好顶层设计。战略研究不同于一般的城市规划，就在于它具有明显的顶层设计性质。具体说来，战略规划的对象和内容不是常规性的，而是特指那些影响城市发展的主要、关键、深层次的问题和矛盾，一旦这些问题被充分考虑并解决，会在整体上带动和影响城市的建设和发展。所以战略规划不仅要先于城市规划，也比城市规划更重要，直接决定了未来社会资源和政策的配置，以及是不是可以抢得先机。但比较遗憾的是，战略规划的重要性和技术性在国内都比较薄弱，甚至经常被“领导讲话”或“文件精神”取而代之。

战略规划没有现成的模式，因时因地因人而异。最重要的是要有战略眼光，要能看到5年、10年甚至是20年以后的城市会是什么样，城市社会的变化和城市生活的需要，以及可能会有什么风险和挑战，如何未雨绸缪，加以规避？这就需要好好研究城市发展的规律、特点和趋势，要有理论、数据等方面的支持。而关于中国城市群的战略模式，我们认为必须走“文化型城市群”的发展道路。