广告管理法规指调整广告主、广告经营者、广告发布者、广告监督管理机关以及用户和消费者之间在广告宣传、广告经营和广告管理中所发生的各种社会关系的法律规范的总和。^[4]广告管理法规是广告监管的有力保障。本章针对中美广告管理法规所进行的比较研究，将从法规的构成、性质、内容、文本及效力五个方面展开。

广告管理法规指用来调控广告管理、广告活动的强制性行为规范的总称，主要包括程序性规定、限制性规定、资质条件规定、政策性规定等。我国现有广告管理法规构成主要包括三个部分：法律、法规、规章。法律文件主要指1995年2月1日正式颁布施行的《广告法》，此《广告法》已于2015年4月24日经修订颁布，并于2015年9月1日正式施行。《广告法》是由全国人民代表大会及其常务委员会依照立法程序制定的规范性文件，具有普遍的约束力和强制力。法规文件是由国务院及相关行政部门依据宪法、法律、法令制定的规范性文件的总称，在此主要指国务院1987年10月26日颁布的《广告管理条例》和国家工商行政管理局1988年1月9日颁布的《广告管理条例施行细则》（后者已于2016年4月29日废止）。规章文件主要是国务院各部门依据法律、法制规定的有关行政管理、行业管理等方面的各种规则、章程、制度的总称。此类规章文件主要有《药品广告管理办法》《食品广告管理办法》《化妆品广告管理办法》《烟草广告管理办法》《保健品广告管理办法》等。^[5]此外，广告管理法规还包括地方工商管理部门依据宪法、法律、法令制定的管理当地广告活动的相关规范文件，如各地工商管理部门颁布的《户外广告管理办法》等。

我国的广告管理法规的构成具有层次分布、覆盖性和健全性三个特点。特点之一的“层次分布”体现为有法律、法规、规章三个层次。法律文件《广告法》为总指导法，法规文件《广告管理条例》用以弥补《广告法》在社会类、公共类广告规范方面的不足，规章文件《酒类广告管理办法》《化妆品广告管理办法》等行业性法规则发挥补充和辅助功能。特点之二的“覆盖性”体现为广告管理法规规范的面非常之广，不仅涉及广告主、广告经营者、广告发布媒介三方，还在广告内容的相关方面对商业广告、公益广告进行规范，并特别针对部分行业广告提出了要求。特点之三的“健全性”体现为我国广告管理法规内容多样，涉及广告规范中的程序性规定、限制性规定、政策性规定等方面。其中，“程序性规定”针对广告活动的程序性过程，如《户外广告登记管理规定》；“限制性规定”针对广告规范中的禁用词或限制性行为，如《广告法》中明确规定广告不得有下列情形：使用或者变相使用中华人民共和国的国旗、国歌、国徽，军旗、军歌、军徽……“政策性规定”指政府出台的用以指导行业发展的相关政策，如《关于加快广告业发展的规划纲要》。

美国广告管理法规的构成与我国不同。美国没有全国统一的广告法，规范广告的一些法律条款散见于有关的商业法典及各州自行制定的法规中。美国有不少法律、法规涉及广告规范，从各个方面直接或间接表现出对广告行业的监管。美国广告管理法规的构成表现出分散的特点。美国最早的广告管理法规是1911年纽约州颁布的《印刷品法》（Printer’s Ink Model Statute），该法案主要对虚假广告作出界定，原本是纽约州制定的地方法案，后来被美国37个州作为法律条文采用。1914年，美国国会通过《联邦贸易委员会法》，并依据此法成立了联邦贸易委员会。它是美国最权威的综合性广告管理机构，主要负责制定广告管理章程并负责监督和实施调查，处理消费者对广告的各种投诉，召开听证会，对虚假不实、不公平的广告进行处理。1983年，美国国会又通过了《怀特利修正案》（The Whiteley Amendment），进一步扩大了联邦贸易委员会的权限，明确了其管理广告的权威地位。该法案赋予联邦贸易委员会的权力有：联邦贸易委员会可以向联邦地方法院颁布停止不正当竞争的限制令，限制令一经申请就自动具有法律约束力；联邦贸易委员会对宣传食品、药物、化妆品、治疗方法的虚假广告享有特定的裁定权。当有迹象表明某条食品、药物或化妆品广告有可能属于危害消费者健康的虚假广告时，联邦贸易委员会便可以在进行审查的同时，通过联邦地方法院发布禁令，限制问题广告继续刊播。

在我国，有关广告行政管理的法律法规内容比较笼统，《广告法》同时涉及实体性和程序性规定，内容包括广告经营主体准入、广告内容标准、户外广告管理、广告经营活动管理、广告经营资格审查等诸多方面。《广告法》作为规范广告活动的总法，涉及管理广告活动的方方面面。《广告法》由总则、广告内容准则、广告行为规范、监督管理、法律责任、附则六个部分组成，其中广告内容准则规定了广告内容的禁用词、专利产品广告发布的要求，以及医疗、医疗药品、医疗器械、保健食品、食品、烟草等广告发布的标准。《广告法》辅以《广告管理条例》《药品广告》等细分的规范性文件，旨在更为健全地规范我国的广告活动，促进广告活动的健康发展。

美国有关广告行政管理的法律规范更加细致完善。在媒介形态方面，美国专门有针对报纸广告、广播广告、电视广告和网络广告等制定的法律法规，如美国广播电视事业协会在1975年制定的《美国电视广告规范》。在行业广告法规方面，与中国相似，美国有针对药品、食品、化妆品、烟草、保健品等的法律法规，如《联邦食品药物和化妆品法》《联邦香烟标贴和广告法案》。在内容的表现形式方面，中美两国的广告法规都对虚假广告、不正当竞争广告、比较广告等行为进行监管，如美国最早规范了虚假广告及其监管，之后又颁布了《比较广告法》。此外，美国广告法规特别重视保护儿童利益，如美国电视监督与管理机构——美国联邦通信委员会在《1990年儿童电视法》（The Children’s Television Act of 1990，CTA）中明确规定，电视广告应该考虑到自身对儿童的教育作用；此外，《儿童在线隐私保护法案》（Children’s Online Privacy Protection Act，COPPA）也要求保护儿童的隐私。

法规文本指法规具体的文本条令。在此我们主要以具有代表性的虚假广告、比较广告、网络广告及广告媒介四个方面的规范文本作为比较对象。

虚假广告指宣传内容不符合产品或服务的真实情况，误导消费者消费，损害消费者权益的广告。在迅猛发展的广告市场中，虚假广告严重扰乱了广告业的秩序。虚假广告是美国广告监管的重点，1914年通过的《联邦贸易委员会法案》对虚假、欺骗性和不正当广告作了严格的规范，界定了虚假广告的三个表征：第一，广告中的表现、陈述、疏漏以及对商家具体行为的描述对消费者产生了误导作用，这种误导不仅仅局限于已经发生的作用，还表现为可能会发生的作用。虚假性陈述指对事实的不清晰表达或者对事实的相反的明示；信息疏漏指广告主不明确告知某些信息，而这些信息恰好可以防止消费者被误导。第二，一条广告是否被认定为虚假广告，必须以理性消费者的态度为判断标准，因为理性消费者的判断标准才符合大众的判断标准，老人、儿童等特定对象的判断标准不能为大众所信服。第三，广告中虚假的部分必须是误导消费者的重点，广告中的虚假陈述、疏漏部分必须能够实质性地影响消费者的购买决策，否则便不能被视为虚假广告。除了对虚假广告的界定，《联邦贸易委员会法案》还明确规定了对虚假广告商的惩处，轻则处以5000美元以内罚款或6个月以内监禁或两者并处，重则处以1万美元以内罚款或1年以内监禁或两者并处。与此同时，该法还规定，发布虚假广告的媒体也须承担相应的责任和处罚。

我国的《广告法》也对虚假广告作了相应的规定。《广告法》第二十八条规定：“广告以虚假或者引人误解的内容欺骗、误导消费者的，构成虚假广告。广告有以下情形之一的，为虚假广告：一是商品或服务不存在；二是商品的性能、功能、产地、用途、质量、规格、成分、价格、生产者、有效期限、销售状况、曾获荣誉等信息误导，以及与商品或者服务有关的允诺等信息与实际情况不符，对购买行为有实质影响；三是使用虚构、伪造或者无法验证的科研成果、统计资料、调查结果、文摘、引用语等信息作证明材料；四是虚构使用商品或者接受服务的效果；五是使用虚假或者引人误解的内容欺骗、误导消费者等其他情形。可以看出，我国对虚假广告的界定更加强调广告讯息本身是否虚假。《广告法》认定的虚假广告惩处对象包括广告主、广告经营者、广告发布者以及广告代言人。针对广告主发布虚假广告的情节，由工商行政管理部门责令停止发布广告，责令广告主在相应范围内消除影响，并处以相应处罚。《广告法》第五十五条明确规定的处罚有：“处广告费用三倍以上五倍以下的罚款，广告费用无法计算或者明显偏低的，处二十万元以上一百万元以下的罚款；两年内有三次以上违法行为或者有其他严重情节的，处广告费用五倍以上十倍以下的罚款，广告费用无法计算或者明显偏低的，处一百万元以上二百万元以下的罚款，可以吊销营业执照，并由广告审查机关撤销广告审查批准文件、一年内不受理其广告审查申请。”《广告法》尤其针对医疗机构的虚假广告行为提出了惩处办法：情节严重的，除由工商行政管理部门依照本法处罚外，卫生行政部门可以吊销医疗机构的诊疗科目或者吊销医疗机构的执业许可证。

比较广告指在广告宣传中通过与同类产品进行比较而彰显自身优越性或贬低竞争对手的一种广告表现方式。美国联邦贸易委员会在1979年出台了《关于比较广告的政策申明》，并在第二年补充了比较广告应遵行的准则，准则要求比较广告必须真实可信，如果要在广告文案中出现优越性词汇以凸显自身的优势，则必须要有能够支撑说法的证据和数据；再者，广告中不能直接攻击或者贬低竞争者。

相较于“比较广告”一词，我国更多的是使用“竞争广告”一词。在中国，规范竞争广告的法规条文不多，但《广告法》中明确规定不能使用“国家级”“最高级”“最佳”等用语；禁止企业间进行不正当的竞争，广告中不得出现“最好”“最高”等误导性词汇，以免产生虚假广告或引发不正当竞争。此外，《反不正当竞争法》也界定了不正当竞争行为，并规定了违反法规应担负的法律责任。相较于美国，我国针对竞争广告的规范散见于广告法规与其他相关法律法规之中，对竞争广告的规范不够系统化。(www.daowen.com)

传统媒体广告主要指报纸、杂志、广播、电视广告。广告发布是广告活动的一个重要环节，因此对广告媒介的规范便成为维护广告市场秩序的重要保障。中美对传统广告媒介的规范都比较详细，本章在此主要选取中美对电视媒介的规范文本进行比较分析。

美国广播事业协会在1975年订立的《美国电视广告规范》从一般准则、电视广告播映准则、发布医药用品广告准则、播映赠奖广告准则、电视广告时间准则五个方面对电视广告进行规范。其中医药用品和赠奖广告准则主要对电视广告内容的真实性和禁止播映广告的产品作出明确的规定，包括不准刊发误导性的广告内容，不准刊发烈酒、香烟等特殊商品的广告等。其中的电视广告时间准则规定：黄金时间内每60分钟的节目，其广告时间不得超过9分30秒；星期六及星期日每60分钟的节目，其广告时间不得超过9分30秒；星期一至星期五每60分钟的节目，其广告时间不得超过12分钟。

我国对电视媒介广告的规范散见于《广告法》《广告发布登记管理规定》《广播电视广告播出管理办法》等法律文本中。《广告法》是规范媒介广告的总法。《广告发布登记管理规定》主要规范电视广告发布的资质审查、发布登记等要求；《广播电视广告播出管理办法》2010年修订版详细规范电视广告的播映，内容包括总则、广告内容、广告播出、监督管理、法律责任、附则六个方面。广告内容方面主要规范广告的措辞、不可播映的广告商品、广告内容真实性等方面。同美国电视广告规范一样，该《办法》明确禁止烟草制品、处方药品、治疗恶性肿瘤、肝病、性病或提高性功能的药品、食品、医疗器械、医疗广告等广播电视广告的播出。该《办法》还明确规定广告内容不准扰乱社会秩序、破坏社会稳定，不准宣扬邪教、淫秽、赌博、暴力、迷信，不准危害社会公德或民族优秀文化传统；不准侮辱、歧视或者诽谤他人；不准侵害他人的合法权益等。在广告播出的时限上，该《办法》也严格规定了广告的播放时间，如播出机构每套节目每小时商业广告播出时长不得超过12分钟，黄金时段商业广告播出总时长不得超过18分钟；每日公益广告播出时长不得少于商业广告时长的3%，黄金时段公益广告播出数量不得少于4条（次）。

数字、通讯技术的发展促使广告业迅猛发展，互联网成为第五大媒体。网络广告以崭新的姿态出现在大众生活中，并以其特有的优势瓜分传统媒体广告的市场份额。媒体技术的变迁导致整个广告业发生了变革，这既给广告业带来了机遇，也对广告监管提出了新的挑战，网络广告的监管由此被提上议事日程。

美国的网络广告市场发展成熟，相应的监管法规也比较完善，主要有《电子信箱保护法》《网民保护法》《儿童在线隐私保护法案》等。美国联邦贸易委员会在其2000年编制的《互联网广告和营销规则手册》中规定，网络广告和营销必须首先遵守《联邦贸易委员会法》中“禁止在任何媒体上发布的任何广告具有欺骗和不公平性，广告必须真实，不误导消费者”的条款。此外，该《手册》还包含了针对网上消费者隐私保护、电子邮件广告的法律规制、手机广告的法律规制、情景化（赞助或植入式）广告的法律规制等内容。

我国对网络广告进行规范的法规是国家工商行政管理总局于2016年9月1日颁布的《互联网广告管理暂行办法》。该《办法》规定：互联网广告应该具有可识别性，显著标明“广告”字样；利用互联网发布、发送广告，不得影响用户正常使用网络；在互联网页面以弹出等形式发布的广告，应当显著标明关闭标志，确保用户能一键关闭。此外，该《办法》的文本还对互联网广告内容、禁止行为、互联网广告发布主体和媒介的资格审查以及违反法律规定的互联网广告的强制性处罚措施等作了详细规范。

从法律效力方面看，我国广告法律规范的效力各有不同，取决于立法机关的地位。与美国广告法律、法规体系相比，我国的广告法规高度依赖行政部门的规章和规范性文件。全国人大作为最高立法机关，其制定的《广告法》法律效力级别最高，其余依次是行政机关制定的行政法规（如《广告管理条例》）和行政规章（如《化妆品广告管理办法》）等，其中行政规章和规范性文件在数量上占据了相当大的比例。《广告法》作为基本法和特别法，是广告法制体系的核心和主干，是规范广告活动的最高法律文件，在规范广告活动方面相对于其他法规具有“优先适用”的地位。2015年4月24日颁布的最新《广告法》自2015年9月1日正式施行后，立法机关规定在新《广告法》施行前制定的其他有关广告的法律法规内容，凡与新《广告法》不符的，均以新《广告法》为准。例如，1993年10月1日正式施行的《化妆品广告管理办法》以及2009年修订和实施的《食品广告管理办法》对化妆品广告管理和食品广告管理的规定如果与新《广告法》中的新规定不符，均以新《广告法》的相关规定为准。

美国的广告行政法律规范分全国性法律和地方性法规两种，鲜有类似我国的行政规章和规范性文件。整体而言，其法律规范的法律效力相对高于我国。在美国，全国性法律有《联邦贸易委员会法》（1914年）、《食品、药物和化学物品法》（1938年）、《正当包装与商标法案》（1966年）、《消费者信贷保护法》（1968年）、《玩具安全法》（1969年）、《商标法修正案》（1989年）等，其中《联邦贸易委员会法案》是最权威的法律。另外，州立地方性法规规定得比较详细，例如纽约州有针对旅游与旅馆业价格广告的法规，俄勒冈州和加利福利亚州有针对喷放烟雾的商品广告的规定，缅因州有要求撤除各商店以外招贴广告和路牌广告的规定，并规定了具体的罚则。美国各广告法律、法规具有独立的、同等的效力。与中国广告法规效力不同，美国的广告法规分散存在，每部法规都独立规定相应的规范内容，没有总法对其进行指导，不存在“优先适用”原则。

综上，中美广告法规在构成、内容、文本和效力等方面既有共性，又各有特性。通过对中美广告法规进行比较，可以为我国广告法规的制定提供借与鉴经验。