7.3.2.1　强化家庭养老保障，巩固家庭养老主体作用

当前，虽然家庭养老保障功能开始减弱，但它仍然是农村老年人自感最为舒服也最愿意接受的养老方式，它的基础作用和主体地位依然没有改变，它仍然是农村养老的主要且最重要的一部分。因此，理论分析及实践调研得出结论：现阶段吉林省的农村老人还应该以家庭养老为主。为巩固家庭养老的保障功能，政府要积极研究措施、实施政策，使其继续发挥作用。

1.实行家庭资助计划

政府要制定一些扶持政策，提高子女照顾老人的积极性。如：对愿意赡养老人的子女通过减免税收、小额贷款等方式给予补贴；对住房紧张的养老家庭优先优惠划拨宅基地。政府也可以考虑对赡养家庭实行一定资助，以鼓励家庭养老。比利时曾给赡养老人的家庭日均20—25欧元的补贴。由于吉林省现阶段的经济状况所限，以专项资金资助有些困难，可以先采用每年定期定量发放实物的方式，如米、面、油等生活必备品，对赡养家庭进行一定的鼓励。这种举措对于经济发展水平较低的农村，实物补助在激励子女更好照料老人上会起到一定的作用，也为政府缓解养老压力。

此外，对有高龄、卧床或重病、失去自理能力老人的家庭要格外重视，除享受一般实物补助外，对担负照顾责任的子女发放一定的照料津贴。那些照料分散供养的五保老人的邻居和亲属也按此法给予奖励。这些形式的家庭资助比政府大兴养老设施或是给予专门上门照料的社会服务都要节省开支，老人也会在喜欢的环境内得到周到的照顾。

2.大力弘扬孝文化

家庭养老模式的思想基础是传统的孝道观念，弘扬孝文化的价值，巩固孝文化在年轻一代思想中的地位，使他们真正理解到孝文化对于促进家庭和睦、维护社会和谐的深远意义，自觉养成尊老、养老、敬老的美德。首先，要加强孝文化的传播和教育。可以通过多种途径，采取多样化形式，对村民尤其年轻一代进行孝文化的教育。如：在各村村部、村小学、村镇的卫生所等村民常去之处，设置孝文化宣传栏，让孝道在村民中产生影响；村委会可以定期开办传统孝道的文化讲座，让一些退休教师或干部宣讲孝文化理念，这样既提高村民的文化和道德素质，又培养了农村孝养的文化氛围，对于巩固家庭养老保障大有裨益。

其次，发挥舆论引导作用，实现农村养老的道德控制。通过借助社会舆论广泛传播的特点，一方面树立孝养老人的先进典型，表扬其事迹，激起公众的尊老意识；另一方面对于不孝顺老人、甚至弃养的行为坚决曝光，不仅要受到公众的道德谴责，更要让其受到法律的惩处。用舆论的力量，规范村民的行为，推进农村养老道德建设。

再次，设立专门的孝德监察小组。各村委会建立“孝德制度”，并设专人负责在全村开展孝德的培养活动，监督“孝德制度”的执行。以“奖孝顺、惩不孝”的机制，使孝道不仅停留在宣传教育层面，更能具有实际的感召力和约束力。以有效的管理，促使村民孝德观的养成。

7.3.2.2　完善农村养老保险制度，增强社会保障功能

养老保险制度是农村养老保障的基石，对现有的农村养老保险制度，要不断完善。综合分析各年龄段的家庭收入、开支及缴费能力，研究制定更加合理的养老保险缴纳与发放标准，让更多的农村居民愿意参与养老保障，同时加强宣传养老保险的必要性，增强农村居民主动参与投保的意识，逐步扩大保障范围。各级政府也要不断加强在农村社会养老上的扶持力度，改变各级财政投资不足的现象，重视养老工作，完善补助政策，强化投入，明确地方各级财政责任，规范地方政府补贴份额，通常按地方财政收入的一定比例，用于地方养老保险的补贴支出。当然，由于经济实力所限，省市级政府需担负起补助主体的角色，而县级财政根据实际，承担为辅，但坚决杜绝地方政府无视规定，不肯不愿投入的现象。

不仅如此，还需加强吉林省的农村养老保险基金管理，提高保值增值能力。要让吉林省农村养老保险制度持续健康地发展下去，不可回避的问题就是避免通胀影响，如何历经多年还能保值增值，筑牢这块基石。现在有的省份尝试将基金由省级部门统筹、管理，制定了具体方案，形成了委托投资的计划，进行结存基金的投资运营，实现保值增值。这样得到更多的收益，才能使未来养老保险的财务基础更加雄厚。吉林省也可以考虑对养老基金进行市场化、多元化投资运营。研究制定基金资产配置、设计投资产品、管理投资风险相关预案。养老基金是百姓的养命钱，安全性是投资管理的大前提，要构建省级养老保险监察部门，加强监督，稳妥地推进市场化。

此外，积极探索建立适合吉林省实际的养老保险形式和保险制度，例如，在长春市试点的失能老人护理保险，减轻长期护理的负担，为失能老人及其家庭松绑。同时，政府要放宽政策，为商业化保险的发展创造良好环境。

7.3.2.3　推进养老大院建设，提升养老服务质量

对于农村养老服务大院，政府依然要继续推进其发展。要依据当地实际，一般来说一个行政村内需要建一个养老服务大院，在自然屯建养老服务站点，尽快实现全省农村养老服务大院全覆盖。村委会直接负责养老服务大院的日常管理，其运营经费通常依靠村集体经济支持、地方财政补贴，才能维持其正常运转。因此要推进养老服务大院进一步建设工作及发展，需要各级基层政府的重视这项工作，加大地方政府的补贴。乡镇企业较为发达的地区，可以号召企业捐赠，村集体经济薄弱地区，村委会可以适当划出暂时不用的固定资产，用租金收益扶持养老大院服务工作的开展。也可以依托养老服务站点，通过政府购买服务，引入社会组织逐步推动专业化养老服务项目的开展，尽量让农村老年人得到最便利的生活照料。依托养老服务大院，加强老年文化、体育设施建设，为老年人提供交流和娱乐健身的场所，丰富老年人精神世界，使老年人真正的老有所乐。

对于经济条件允许、服务人员充足的地区，还可以考虑借鉴城市建立虚拟养老院的方式，通过信息化手段来帮助养老。农村虚拟养老院实质是一个安装在农村养老服务点的信息服务平台，只需在每个有老年人的农村家庭中安装上“电子保姆”呼叫器，将呼叫器与指挥中心联网就建成了。老人可以在家里就能享受到养老服务，这符合农村老年人的心理预期，而且如遇突发事件，“电子保姆”呼叫器作用更大，能在第一时间使老人得到救助。这是未来养老发展的一个趋势，随着经济的发展，农村也可以像城市一样享受到科技化带来的养老便利。当然，只靠政府来推进这项工程，难度较大，可以鼓励社会力量投资兴办居家养老服务信息平台，构建“互联网+居家养老服务”新模式，建设老年人居家呼叫服务和应急救援服务系统。还可以借助互联网，将各个农村养老服务大院服务的老人信息联网汇总，以网络为支撑，通过养老服务平台实现日常管理监督，强化新型农村居家养老服务模式。

政府要重视养老中社会力量的发挥，积极采用多种手段来鼓励社会力量关注农村老年人，如：加强宣传力度，倡导社会力量为农村养老捐赠或给予无偿自愿的服务。对于捐赠和服务的个人、企业、团体可以给予精神或物质层面的鼓励。如：给予他们精神嘉奖，颁发荣誉，提高社会影响；也可提供优惠政策、减免税费来提高他们的捐赠动力和志愿服务热情。这样，通过政府的财政投入及扶持政策加上社会力量的积极参与，可以最大限度地整合分散、闲置的资源，利用一切可用资源为农村养老服务。

7.3.2.4　创新互助合作养老，开辟农村养老新途径

1.互助合作养老符合吉林省农村实际

除了在农村居家养老服务大院依靠外来提供的服务外，还可以倡导村民不依赖政府、集体，依靠群众自身的力量，互相帮助来应对养老。互助合作养老是近年来新兴的养老方式，因其特有的优点，如：所需政府参与、投入较少，养老成本低但满意度高，主要依靠群众自身的力量来实现等特点，也越来越受到人们的关注，很多地方尝试进行这种养老方式的探索。互助合作在农村发展比起城市更具优势，农村老人邻里之间关系较城市接触更多，关系更好，容易达成互助，而且互助养老的方式能保证老年农民不离家不离村，不改变生活的人文环境，心理上不会寂寞和孤独，精神得到满足，所以农村老年人更易接受。就吉林省农村来说，发展互助合作养老是比较合适。互相合作养老成本低，既符合吉林经济实际，对政府要求提供的支持相对少，又减轻了政府的负担。目前，我们开展的农村居家养老服务大院，都需要村集体投入一定的设施和人力等，对村集体、村干部、以及服务人员规模都有潜在的要求，发展实力较强的村集体，这项工作开展的就好，但有的地方还未建成或形同虚设、发挥作用不大，互助合作组建设不难，适用地区广泛，易推广，正好在某些居家养老服务大院建设不完善的地区是个有益补充，也给家庭养老减轻了负担。

2.建立养老互助组，探索互助合作养老新方式

养老互助组是以民间自愿为前提，充分发挥村民自治、自助互助的作用，自由组合建立，通常居住邻近的家庭组成一组。鼓励利用自有住宅、闲置房屋建立活动点，作为老年人生活交往、日常照料、开展精神文化活动的场所。在互助组中，依据老人的数量，选举若干负责人，担当组织、管理、协调的责任。(www.daowen.com)

采取老年人以土地入股的方式参与互助组，自主经营或租赁经营，所得收益分配给老人作为养老费用。这样一方面可以解决农村老年人在逐渐失去劳动能力后无养老来源的尴尬，另一方面又能将土地集中起来形成规模经营，使用机械化生产，大大提高了土地的收益。在合作组中，不同年龄段的老人担当的责任是不同的，高龄老人无法从事劳动，且需要服务照料较多，处于中间段的老人虽不能从事生产劳动，但是可以承担对高龄老人的照护责任，而低龄老人除了承担相关服务、照顾中高老年人生活的责任外，还需兼顾参与农业生产劳动，或者对外包租赁的土地收取租金、统一分配、以及担负管理互助组日常事务的责任。为体现权责利一致的原则，在分配收益时，除了根据土地的实际收益外，还要考虑一些老人在互助组中的贡献，酌情给予一定比例的收益分配。这也将调动低龄老人更好地服务高龄老人。此外，互助组的负责人可以是健康的、低龄老年人担当，也可以选择在家务农的某位老年人子女来担当，或是村中有能力的年轻人，自愿承担起服务老年人的责任。如果由年轻人来组织管理养老互助组，则在土地分配收益时，需要提取一部分作为年轻人的劳动报酬。当然，劳动报酬的数额需要征得全体老人的同意，事先与承担者商定。

3.建立监督机制，保障养老互助组的持续发展

发展农村养老互助事业，必须建立监督机制，而农村也有良好的监督条件。村委会要发挥好监督作用，尤其互助组中的老年人将持有的土地交由他人经营，所得收益的数额、以及互助组采取合作方式进行分配，都需要监督。要保证收益分配的透明和公平。同时，基于农村“熟人社会”的特点，参与互助组中的老年人的子女、亲属以及本村群众都可以积极参与监督，这更有利于提供大家的信任感与满意度，保障农村养老合作事业朝着更加规范、健康的方向发展。

互助养老既可以减轻家庭养老的负担，缓解子女压力，又能让老人在相互交往中，享受照护，愉快地养老。互助养老有利于农村社会的和谐，应积极探索和推广。

7.3.2.5　采取多种方式，拓宽农村养老机构发展渠道

1.在各自发展中谋求新的做法

作为公立养老机构的农村社会福利服务中心，今后的发展方向，政府要做统一布局、合理规划。首先，确保每个乡（镇）都能拥有一个比较好的社会福利服务中心，对于符合条件的可纳入民政事业单位；其次，在保障五保户等弱势群体入住需求的基本前提下，渐进式取消公办养老机构入住的条件限制，可以将一些达不到公办机构养老条件的、但自愿入住机构进行养老的农村老人接纳进来，收取适当的费用，增强公办养老机构的普适性。再次，公办养老机构要改善机构条件，不能一味地等、靠政府资助，要创新思路，谋求创收途径。比如：利用资源优势，耕种土地，发展养殖业，赚取收益。收入增加，办院有了资本，相应的环境、设施都会得到改善，也将吸引更多的社会老人入院养老，整个机构就会步入良性循环的轨道。

对于民办的养老机构，政府应不遗余力地给予支持。一是鼓励兴办多种形态的养老机构。例如：符合老年人个性化需求的护理型、康复型、助养型等养老机构。二是按兴办实力，引导建设规模。支持个人举办家庭化、小型化的养老机构，企业和社会组织举办规模化、连锁化的养老机构。三是在政策扶持上，转变思路，由以往补贴在建设之初，到今后补贴在运营过程中。按照实际。每年给予入住床位适当补贴，确保它们发展稳定、持续运行。四是支持民间资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。在政府的支持、引导下，使民办养老机构走出适合自身发展的创新之路。

2.在结合发展中开拓新的模式

尝试探索“公建民营”的养老机构运作模式。在这种模式下，政府的角色转换，由原本的管理、经营到只投资、监督。立场、身份的变化让政府从与民竞争到让利于民，也使政府免于身陷繁杂的事务而无法抽身。在“公建民营”下，政府只要把资源投入到机构及床位建设上，无需负担后期运营，最后按约定回收设施和设备使用权的租金即可。政府作为投资人对所有的设施具有所有权，要对对投标人的资质加强把关，保证当地五保户养老得到首要解决。作为监管主体，政府要对民营机构的运营效果进行质量考评。考评不通过的，终止合同；考评良好以上，还将定期给予资金帮助。而民营机构在该模式下，可以规避前期成本投入大，担心无法收回成本的风险，兴办难度降低，运营养老机构的积极性提高。

3.在跨区协作中促使服务跃上新的台阶

因地制宜在城乡之间、养老机构之间建立养老服务协作支援机制。支援方可采取派员驻点帮扶、业务交流等方式，为受援方提供培训实训、管理输出与技术指导，提高在岗的农村养老护理员的服务技能与服务质量，加大上岗证和等级证书的培训力度，保证农村现有养老机构护理员以及提供居家养老服务的服务员均能持证上岗。鼓励支援方养老服务专业人才、社工组织、志愿者组织等前往受援方开展养老服务。通过资金捐助、物资捐赠、合作开展项目等方式，支持受援方养老服务基础设施建设、设备购置及维修改造。开展市属养老机构结对帮扶农村地区薄弱养老机构的活动，提高农村养老服务水平。推动入住率不同的养老机构之间加强合作，研究引导城市老年人到农村地区养老的相关措施，提高农村养老机构的整体服务水平。

7.3.2.6　制定政策及法律，保障农村养老事业健康发展

重视养老工作的政策及法律支撑。首先，必须搞好农村养老政策的顶层设计。前面谈到了吉林省农村养老保障发展过程中是需要一些相关政策来支持，针对缺乏的政策，要专门研究，尽快出台，使之配合新型农村养老模式的构建。制定农村养老政策不只牵涉民政，还与其他各部门如财政、税务等工作相连，所以必须充分考虑各种因素，衔接好各个职能部门，做好各项惠民政策的叠加融合。农村养老服务体系如何建设，养老机构如何布局，农村养老服务大院如何布点，农村养老互助合作组如何建立，土地政策、补贴政策如何落地，农村社会组织的培育，以及农村养老产业如何发展等都需要用政策、制度来明确与之推进。

同时，还需要以法律来保障政策、制度的贯彻实施。法律是开展农村养老工作的基础支撑，也是提高管理效率的重要工具。一是我们需要通过立法来明确各方责任，在养老保障中政府、社会、个人都有哪些权利和义务，在这过程中，如何进行监督管理，使之规范化。二是重视关于农村养老保险的地方性法规的探索，尝试设置新的可行性规定，例如：在保证养老保险基金筹资来源的可持续性上，规定政府补贴的比例；规范专门的农村养老保险管理机构的职责内容，可以包括如何对农村养老保险基金进行专门管理，保证其保值增值；建立监督机构，保障农村养老保险各项工作的有效实施。三是对子女虐待老人的现象，必须给予法律惩处，为农村贫困老人免费提供司法救济，搭建便利的养老权司法救济途径，努力营造“敬老、养老、爱老”的氛围。只有在政策和法律的保驾护航下，吉林省的农村养老事业方能持续、健康地发展。

【注释】

[1]尹豪.人口学导论［M］.北京：中国人口出版社，2006.6.

[2]刘畅.吉林省社会化养老模式研究［D］.吉林大学，2007.

[3]杨清哲.新农保推广的现实价值与实施难点探析［J］.理论视野，2013.3.

[4]《城乡居民参加城镇职工养老保险政策解读》.