在城乡一体化发展进程中，吉林省农村地区由于经济发展落后，现行的养老模式都面临着各种社会考验与现实挑战。

7.2.2.1　传统家庭养老模式遭遇困境

作为中国农村最普及、最长久的养老模式，根深蒂固的养儿防老的观念虽然使家庭养老模式成为农村老年人口的首选，在农村养老保障上发挥着至关重要的作用，但是由于近年来家庭结构的转型、孝文化的缺失以及土地保障功能的衰退导致了家庭养老保障功能趋于弱化。

首先，家庭养老保障功能弱化的原因之一就是家庭结构的转型。近年来吉林省农村人口的生育率不断下降，在全国已经处于一个非常低的水平，人口结构随之发生变化。单个农村家庭人口的数量逐年减少，家庭结构呈现出小型化、核心化趋势，“4—2—1”“6—2—1”“8—2—1”的核心家庭越来越多，一对夫妻要赡养四位到六位甚至八位老年人，还要抚养一个孩子。据2010年第六次全国人口普查数据显示，全国的城乡家庭户人均规模为3.10，吉林省低于全国指标，为2.94，这说明在吉林省，家庭规模更加小型化，程度更深，其负面影响也会更加明显。农村家庭结构的变化导致传统家庭养老功能的逐渐弱化，不论在经济支持或者生活照料上，赡养老人成为沉重的负担。加上近年来大量年轻人离开农村，剩下的留守老人和儿童不断增多，使得老年人不仅无法得到日常生活的照料，而且还得忍受与子女的时空分离，精神生活得不到慰藉，养老质量严重下降。

其次，孝文化缺失带来家庭养老功能的弱化。表现为三种形式：第一，孝道观念蜕化。一是孝的内涵被异化，青年农民出现了重利益轻道义的想法和做法，如：赡养老人要有物质回报，要占有老人的财产。若老人无财产，老人往往遭到子女的嫌弃，被视为负担和累赘，不愿意承担供养费用，兄弟姐妹间互相推脱养老责任，有的甚至虐待老人。二是孝外延缩减。养老应是具有物质与精神双重层面的“孝养”，而现实中往往被定义为物质层面的“赡养”，忽视了精神层面。很多子女错误地认为给父母提供经济来源，承担供养费用就算完成养老任务。无视老年人的精神需求，就无法增强老人的幸福感。而让老人得到幸福感才是养老的最终目标。因此，必须要走进老人的内心，重视老年人物质与精神双重层面的需求。第二，家庭伦理道德淡薄。血缘关系较以往愈渐淡化。一些人对父母、兄弟姊妹持淡化态度，而倾向于个人选择的人际关系如：爱人、同事、朋友等，这直接导致家庭伦理道德的日趋淡薄，子女不愿承担孝养父母的义务。第三，重幼轻老现象日渐突出，这种“重幼轻老”的现象又被叫作代际重心向下倾斜。“尊老不足而爱子有余”是农村家庭中出现的又一错误理念，而这一理念上的偏差让老少倒挂”的现象愈演愈烈，也加速了家庭养老功能的弱化。子女不孝养父母，甚至连保障他们基本生活的赡养需求都不尽力满足，而对自己的下一代“过度关注”，几乎全部的精力和财力都投放与此。以往以父母为中心，“孝”字当头，变为如今以子女为中心，甚至还存在“只爱幼不敬老”。现代农村老年人在家庭中的权威地位越来越弱，成为家庭中的“弱势”群体。保障老年人日渐被侵害的权益刻不容缓。

再次，土地保障功能的衰退导致家庭养老功能的弱化。农民一直将土地被当作基本的生活来源和保障。近年来城市附近的土地因城市化推进与工业化建设而被大规模征用，人均耕地面积逐年下降，有些地区的农民面临着失地的风险。即使还拥有土地，农民总收入中依靠土地种植农产品所获得的收益比重不断下滑，土地对农民的保障作用悄然声息。对于多数农村地区来说，农业不再是小农生产，发生了本质转变，逐渐向商品农业，技术、管理与体力共同投入等趋势发展。老年农民的劳动能力下降，延续小规模分散经营的方式导致农产品生产成本不断增加，无法获得高的收入，且农产品多数面临提价空间小、降价压力大的境遇。由于成本与价格的双重影响，农业经营的绝对收益越来越少，愿意耕地的农民也在减少。因此，单纯依靠土地养老也变得不够牢固。

7.2.2.2　社会化养老模式发展滞后

针对吉林省农村养老保险制度来说，存在以下四方面的问题：

第一，所得养老保险金较低，难以达到保障作用。每月一百余元的养老金无法保障未来的养老需求。虽然后来增设更高的缴费档次，甚至可与城镇养老保险衔接，但由于农民对此认识不足，加上吉林省农民收入总体偏低，无更多余钱用来缴纳养老保险，所以他们参保意识并不高，大多数农民只是抱着试试看的态度，缴费时选择较低的投保档次。较低水平的投保档次意味着较低的养老保险金，就现有情况推断，养老保险对于大多数农民养老来讲，只能起到辅助作用，无法达到真正保障的目的。

第二，集体经济薄弱，支持乏力。集体经济和政府的支持对农村养老保障是否到位、起着至关重要的作用。当前个人缴费、政府补贴和集体补助是农村养老保险的筹资来源的“三支柱”。纵观筹资来源的实践，目前，除几个城乡结合部以外，集体补助这一项，大部分地区的农村是缺位的，而少部分地区即使有，但所能给予的补助也远远不够。2010年吉林省在“新农保”试点参保的59.61万农民中，仅有一个村的77名参保人享受到每人30元的集体补助，比例和金额相当低。吉林省农村集体经济实力还比较薄弱，村级收入只有3万元左右的财政转移支付，除去用于维持正常运转外，还需供养“五保”人员、义务兵优抚等费用，没有能力再提供养老保险的资金补充。

第三，基金管理水平低、保值增值难。国务院对新农保基金规定暂时实行县级管理。县级管理方式在试点初始阶段能使制度调整起来相对容易。随着试点的扩大与不断推广，条件具备的地区也可逐步提高管理层次，实行省级管理。但在具体实践中有条件的地区并不多，因此基金管理还是停留在县级层次。低层次的资金管理在效率和规范性上都存在着潜在风险，养老金运行安全难以保证，养老金被当地管理部门挪用、挤占、贪污、受贿等问题时有发生。

新农保基金还肩负着保值增值的使命。按照现行规定，农保基金只可用在银行存款或购买国债，不允许投在股票、衍生产品等其他资产。由于近年来国家宏观金融政策的调整，养老保险账户的利率随我国银行利率不断下调，致使投保人的实际收益达不到原本按高利率计算出的预期收益。加之通胀率较高，这种情况下如缺乏合理的投资工具，过分采取保守的投资策略，农保基金的价值就会实际缩水，出现保值增值难的问题。

第四，法律制度欠缺、缺乏权威性保障。全国各省区的农村社会养老保险办法，包括吉林省在内，基本上都是在民政部自1992年颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》之后，结合当地实际情况改善而成。彰显地方色彩的各地制度设计方案呈现出明显的“碎片化”状态。只有依靠法律的权威支撑才能保证制度的统一性和稳定性。没有统一专门的立法，各地区只能各行其是。(www.daowen.com)

而就吉林省养老机构而言，主要存在以下四方面问题：

一是经费不足、难以满足服务需求。全省除延边地区，少有机构发展院办经济，机构资金来源过度依赖于政府的财政转移支付且运转经费严重匮乏，只能挤占五保老人的供养经费，这样造成对五保供养服务机构建设投入经费不足，使部分地区农村敬老院年久失修、设施极其简陋、供养条件落后、医疗缺乏保障、服务功能单一，较少的供养经费与较高的医疗费用的矛盾十分突出。纳入集中供养的人数不到全部供养人数的1／5，而且真正用于老年人的资金不及供养标准的60%，远远不能满足五保供养对象的服务需求。

二是入住率比较低。基于城乡差异，养老机构入住率表现分布不均衡。在调查中发现，农村老年人受经济条件的制约和传统观念的影响，大多不愿意去养老机构养老。因此在农村，一部分老年人即使符合入住的条件，也不选择入住养老机构，使得农村养老机构供应量大于老年人的需求量。吉林省国民经济和社会发展统计公报数据显示，截至2011年年底，全省农村养老机构拥有床位数量640000张，有33000名老年人入住，入住率只有52%，有48%为空床闲置，供需严重不均衡，养老资源接近一半被闲置，养老院的养老功能得不到充分发挥。而在城市，老年人的入住率高达80%，高出农村将近30个百分点，养老机构的容纳量远远不能满足老年人的入住需求。

三是养老服务人员短缺且素质不高。无论是农村社会福利服务中心还是民办养老机构，相比城市养老，农村养老服务人员的短缺显得尤为棘手。全省农村养老机构现有从业人员6128人，其中，管理人员1753人；专兼职医护人员485人；养老护理员3972人，取得岗位培训证和初级以上资格证护理员3169人，养老护理员与入住老人配备比例为1∶8.4。全省农村社会福利服务中心共有工作人员4368人。其中：管理人员1358人（平均每所2.27人）；服务人员3010人，平均每所5人。农村社会福利服务中心的服务人员多为公益岗位，工资较低，养老服务人员工资标准，最低收入每月500元，最高每月2200元，平均工资为1300元。加上没有正式编制，没有任何福利，也不享受退休待遇，基本留不住人；民办养老机构又忙又累，没有固定的时间，经营者高薪聘任仍然找不到人，更不用说经过专门训练又有一定工作技能的服务人员，他们只能招收一些打短工的农村妇女，提供一些最简单的服务。这些人没有经过专业培训，专业管理和护理知识严重欠缺，更多参与的是院内的卫生打扫工作，而日常生活的应急救助工作无法保障。

四是养老院管理机制亟待完善。《吉林省农村敬老院建设和服务管理规范》要求工作人员与供养对象的比例通常不得低于1∶15，敬老院设院长、副院长各1名，各敬老院依据入住人数确定服务护理人员数。由于乡镇敬老院性质未确定，缺乏法律保障，导致工作人员的工作经费没有正规合理的来源渠道。工作人员的工作经费只能从各院的供养经费中支取。而养老院所受资金支持少、运行经费来源不足，发放给工作人员的工资极其微薄，缺乏工作激励，导致工作人员的工作热情不高，服务水平不足。此外，院长负责制的模式由于缺少监督，某些院长及亲属挂名工作人员，占用供养经费。

7.2.2.3　居家养老模式尚不完善

农村居家养老服务大院，作为吉林省首创的本土居家养老模式，比较适合农村地区，但其在农村地区刚刚兴起，其功能发挥不强，也存在一些问题，亟需进一步发展，扩大影响。

第一，设施建设方面。农村养老大院的建设主要是依托村部和部分原老年活动室改造建立起来的，因地域之间发展的不均衡，导致养老大院建设标准不一，功能不尽完善。而且建设资金主要依靠本级自筹，虽然有部分争取到了国家的幸福院资金，但就其数额来说，特别是对设施比较落后的村而言，这些资金还是杯水车薪，很难一时改变现状。

第二，经费保障方面。全部建制村都设立养老服务大院，由村委会和村老年协会结合本村老年人的实际情况，组织开展居家养老服务。省级财政资金仅给予一次性的建设补贴，地方财政资金不能补贴运行，由于目前在运营经费保障上，没有县以上财政保障机制，都是由村本级自筹，受农村集体经济发展较弱的制约，一些服务难以有效开展，直接影响养老大院功能的发挥，甚至导致其流于形式、中途搁浅、停止运转。每年冬季供暖和日常生活用柴、专职养老服务员的工资等资金，对于大多数没有村经济发展的行政村来说，都没有能力解决。而老年协会自身创收有限，且协会会长补贴没有明确的制度保障，直接影响其组织带动老年人开展活动和服务的积极性。

第三，服务队伍方面。受农村经济和老人承受能力等因素的影响，当前吉林省的农村居家养老服务主要是依靠老年协会开展义务性的互助服务，社会化、市场化居家养老服务介入农村在短期内难以实现，对于人口密度大、空巢老人比例高、失能老人较多的村，老年协会力量有限，困难老年人的实际服务需求得不到保障，充实服务队伍，尤其是专业养老人才、提高服务能力成为养老大院运行的难点问题。

此外，与城市社区应同样具备的为老服务网络尚未有效构建起来，由于村子分散，空巢家庭散落，加上缺少信息、网络和紧急救助系统，社会服务资源缺少有效整合，农村养老服务的难度更大。