国外的农村养老保险都是先建立了法律制度，在法律制度的框架下展开。农村养老保险制度的发展历程表明，制定相关的法律制度是进行每一次改革和调整的基础。而后各相关职能部门才能有法可依、有章可循，深入贯彻执行、使之落实到位，确保遵从力和强制力的有机统一，让符合条件的农民都被纳入到保障体制内，以法律的强制性为农民老年之后的生活构建保障网。

在德国，每一个农村社会保障项目的建立均是源于立法，建立后的运营和管理也严格按相应法律规定进行。政府对于社会保障只设立了联邦保险监督局，履行监督职能，不直接参与管理。农村养老保险业务实施自治管理，直接管理者是联邦和各州农村社会保险经办机构。这些机构属于自治法人组织，由农场主和参加保险的农业雇工担任代表大会和董事会成员，以保障参保者的法定权益。

同样，日本的养老保险制度也是在各种法律颁布的前提下实施的。比如：《国民年金法》颁布于1959年4月16日，之后每个日本国民都能享受国民年金。专门的农民年金在当时还没有实行，农业劳动者年金问题直到1966年12月才被农林水产省列入着手解决的日程，三年后，日本国民年金审议会审定了制度框架，1970年5月13日，《农业劳动者年金基金法》在国会上通过，于次年的1月1日起开始实施，在颁布后的十年里，该法已经历了六次修改。法律中规定了离农政策、补偿金以及增加了权益转让补偿金。有了《国民年金法》和《农业劳动者年金基金法》这两大法律支撑，日本的农村养老保险就更加有了保障，政策更具稳定性和连续性。进入21世纪，为了缓解农业劳动生产者和经营者的经济压力，寻求新的经济增长点，《农业劳动者年金基金法》倡导农民放弃土地，转让土地经营权，并推出政策对因此失去生活来源的农民提供补偿。(www.daowen.com)

通过以上分析德国、日本农村养老保障制度建立发展的脉络，我们可以发现，每一次制度的施行必与法律紧密相连，所以立法先行、依法保障在建立完善养老保障中的作用非常重要。为此，中国完善农村养老保障制度，也要首先在该领域健全完备的法律制度，明晰统一的保险法制精神、原则等，以法律的威严保证农民享有平等的养老保险权益。可基于《社会保险法》根据现实需求制定和补充相应的法律、法规，形成多层次法律体系。在法规制定中以保障参保者老年所应享受的基本权利为目的，采取普遍性和区别性相结合原则，农民基本养老保险的内容既有全国统一规定必须执行的各条准则，也有在此基础上按照地区实际需要规定的实施细则，如地区间有差异的个人账户的缴费水平。