新农保起步不久，尚在试点阶段，在全国众多试点中，本节将从吉林省试点中发现的问题入手，试图概括具有全国性特征的共性问题。

4.3.4.1　农民参保意识不高

新农保实施过程中农民的参保意识并不高，在参保机制上虽然具有半强制性，但距预期效果还有一段距离。首先，一些农民受传统家庭养老观念的影响很深，加上部分地区新型农村养老保险宣传力度不足，对新农保了解不够深入；其次，年轻人对于新农保制度没有参保热情。多数参保人集中在45岁以上，这是由于45岁以上人口如参保所用的缴费时间短，只有15年，相对较短的缴费周期对个人来说，经济压力小，负担可以承受，所以45岁及以上人群的参保率高达84%，但反观16至44岁年龄段，其参保率仅为34%。主要原因在于年龄偏大，缴费时间短却收效最快，他们需要盼望这样一个政策，能很快为他们解除后顾之忧，所以该年龄段人口的缴费意愿强。但是正直青壮年时期的农民，外出打工、流动性较强，而又十分看重眼前利益，使得具有长期性特征的养老保险制度对年轻人缺乏吸引力。再次，一部分人认为缴费水平设置过低，无法满足未来的生活需要。按照各缴费标准计算养老金收益，选择最低标准100元，缴费15年后退休，除去政府基本补贴，月领养老金只有65.79元，即使按500元缴费，也只不过108.96元。这无法满足农民日后的需要。基于上述情况，多数农民会选择较低的投保档次，仅仅是抱着试试看的心理进行投保，这种较低水平的养老保障根本满足不了农村老年人基本生活需求。

4.3.4.2　集体经济支持力度不够

采用“三支柱”模式的新农保制度，其筹资来源为个人缴费、集体补助和政府补贴。集体补助作为一种筹资渠道，前景不容乐观。因为集体补助源于集体经济的供给，而目前中国集体经济发展中的一些问题，使它对集体补助的贡献往往难以扩大和持续。当前，农村集体资产产权不明晰加上村镇企业私有化带来的集体经济萎缩，这些因素制约了农村集体经济的向前发展。集体经济与集体补助供给资金不足的矛盾将会日益明显。除了发达地区和某些地区的城乡结合部外，大部分农村地区的集体经济实力较为薄弱，所以根本无力承担补助。特别是在中西部地区，乡镇经济不发达，集体补助更是少之又少。大部分村集体收益除去用于义务兵优抚、供养农村“五保”人员和维持自身运转外，根本无力为农民养老保险提供新农保的资金补充，无法承担起农村养老保障体系中应扮演的角色。

4.3.4.3　新农保基金管理水平低

根据国务院规定，当前新农保试点阶段，基金管理暂时实行县级管理。采用县级管理的方式调整相关制度较为容易，在以后操作中，随着试点工作不断推广，管理层次也逐步提升。当然，目前条件好的地区可以直接实行省级管理，但是从具体实践中可以发现，满足条件的地区并不多。所以，实行县级基金管理可能将持续一段时间。县级基金管理属于低层次的资金管理，从规范性以及效率上来说都存在着潜在风险，会引发一系列问题。如当地管理部门任意挤占、挪用养老金甚至贪污、受贿等，有些地方基层机构虚报参保人名单，套取中央财政补助，难以保证养老金运行安全。此外，对于新农保基金还需要保值增值，但依照规定，它不能投资在股票、衍生产品等其他资产上，只可以用于银行存款和购买国债。由于近年来国家宏观金融政策的调整，我国银行利率连续下调。为了确保资金的平衡运行，也相应下调养老保险账户的利率，造成投保人实际收益减少，要明显低于原本用过去高利率计算出的预期收益。这种情况下又叠加通胀率高居不下、合理的投资工具缺少等因素，再采取过分保守的投资策略就会导致农保基金价值的实际缩水，新农保基金因而陷入保值增值难的困境。

4.3.4.4　新农保与其他养老保险的衔接问题

新农保起步不久、还不完善，不可避免地与其他养老保险衔接方面还存在漏洞，导致接续不畅。一方面关于新老农保的衔接。在有些试点采取直接转入，做法简单，考虑欠周全，随后一系列问题出现了，像：如何计算管理费用、养老金发放系数发生变化等。而有些试点则干脆“一刀切”，这更为不妥，因为原本缴费标准就低，管理费用再被扣除后就所剩无几，自然会遭到参保农民的极大不满。

另一方面关于城乡养老保险制度的衔接，也就新农保如何与城镇居民养老保险对接。由于城镇化进程的加快，农村流动人口增多，如何衔接更是众多农民普遍关注的问题。当前，城镇与农村养老保险的发放系数都是按1／139计算，但是让新农保与城镇养老保险进行制度对接及相互转化上还存在着一定的难度。与城镇职工基本养老保险转换困难，是因为新农保制度与城镇职工基本养老保险制度的统筹部分在出资方、缴费标准、年限计算存在差异，转换困难，成本较大。若两种制度进行转换，农民基础养老金的资金由谁承担，需要规定，是由财政继续承担、还是由当地城镇统筹账户出资都要明确。假如还由财政承担，那实质上“国家新农保”并没有得到真正的转化；假如由本地区城镇统筹账户出资，城市参保人的养老基金部分利益必然会受到影响，引起城市参保对象的不满。还有由于技术手段上缺陷，也会导致新农保与城市保险之间连接受阻。

4.3.4.5　缺乏法律制度的权威性保障

我们分析各地政府实施农村养老保险制度的行为缺乏稳定性的原因，就会发现这主要由于缺乏相关具有权威性的社会养老保障法律法规做支撑。自1992年民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》之后，全国各省区的农村社会养老保险办法基本上都是基本方案的基础上稍做修改形成的，各地制度设计方案千差万别，地方色彩鲜明，呈现出明显的“碎片化”状态。所以要保证制度的稳定性和统一性要靠法律的权威来支撑。目前新型农村社会养老保险存在一些问题，也是由法律制度欠缺引发的，如：缺乏法律规定保险资金来源渠道，而带来的筹集资金不稳定；不具备法定的管理规范，导致保险出现管理随意性和盲目性等，这一系列隐患使新农保的实效性大打折扣。缺乏全国统一专门的立法，各地区都是各行其是，本地有相关法规参照的就参照办理，没有具体相关法规的地区，很多是由办事人员个人决定，这样的管理更为混乱。由此可见，新型农村社会养老保险立法势在必行，将关系到农村养老保险能否可持续发展、农村养老保险基金可否保值增值的关键问题。(www.daowen.com)

【注释】

[1]杨翠迎.农村基本养老保险制度理论与政策研究［M］.杭州：浙江大学出版社，2007：11.

[2]吴晓林，万国威.新中国成立以来五保供养的政策与实践：演进历程与现实效度［J］.西北人口，2009（5）.

[3]杨团，张时飞.当前中国农村五保供养制度的困境与出路［J］.江苏社会科学，2004.3：218.

[4]陈欣.税费改革后农村五保工作告急［J］.乡镇论坛，2005.1：29.

[5]数据来源：国家统计局官网.

[6]数据来源：国家民政部官网：《2016年第2季度全国社会服务统计公报》.

[7]数据来源：一季度新农保参保数超1.7亿九省区市全覆盖，中国新闻网.

[8]佚名.我国城乡“空巢家庭”超过50%——城乡家庭养老条件明显缺失［N］.市场星报，2010－11－08.

[9]陈习琼.中国独居老年人问题研究现状［J］.中国老年学杂志，2015，35（22）.

[10]国家统计局.2007年农业经济统计［M］.北京：中国统计出版社，2008.