4.3.3.1　“应保未保”的情况比较突出

一些地方因为地方财政紧缺或五保工作没有受到重视，多年未审批新的五保供养对象，造成很多新的困难群体没有纳入供养范围；有的虽然被评为五保户，但从来都没有领到过救助金。全国农村五保对象有570多万人，现在已经纳入到五保供养的有320多万人，只占应保人员的56.14%，也就是说没有获得足够保障的五保对象将近一半。“应保而未保”的农村老年人生活都非常贫困，因为自身失去劳动能力，又无生活来源，再加上没有享受到政府救助，所以养老境况堪舆。

4.3.3.2　供给水平普遍比较低

关于五保供养的标准，在《农村五保供养工作条例》中这样规定：不可低于当地村民的一般生活水平，也就是不亚于本地区人均消费水平。对于农村五保供养工作，中央和地方各级政府都十分重视提升供养标准，保证五保户的生活质量。2006年底，全国平均分散供养标准提高到了1691元，在原来的每人每年1332元标准的基础上增加26.95%，集中供养标准也在原本1844元的基础上增加21.88%，提高到了2229元。具体见表4.2全国各省（自治区、直辖市）农村五保供养标准。

表4.2　全国各省（自治区、直辖市）农村五保供养标准

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资料来源：http：／／222.177.8.130／upfiles／200712891457285.doc

当时，全国仅有宁夏、贵州和甘肃等3个地区的五保集中供养标准占其农民人均纯收入的比例在80%以上，仅有宁夏、天津、贵州、新疆、甘肃、山西、安徽、吉林、浙江和辽宁等10个地区的集中供养标准占到其农民人均生活消费支出的80%，与新《条例》提出的“供养标准不得低于当地村民的平均生活水平”仍有很大差距。

2016年，全国五保集中供养平均标准有了大幅度上调，如前所述，已达到年人均6198元，分散供养平均标准为年人均4644元，但是相比于其他农民来说，当前五保供养标准仍然很低。农民人均纯收入2016年全国平均为12363元，全国平均集中供养标准仅相当于农村人均收入的50.13%，而分散标准则更是无法相比，比例仅占到37.56%。

客观来讲，《农村五保供养工作条例》自颁布以后，地方政府大部分都依照各自地区的经济发展水平，制定了相应的地方性的供养标准。可是实际操作中，各级乡镇政府并没有把国家标准或者地方政府规定的指标切实贯彻到位，例如：某些地区的文件明确规定了五保户年人均的供养标准为1800元，但是，最后到五保对象手中的只有几百元，甚至几十元，这微乎其微的供养费用怎么可能保障基本生活，作为日后养老依托更是奢望。

4.3.3.3　集中供养服务不到位

集中供养是指由有条件的市区、县乡以及民族乡、镇办敬老院，集中供养五保对象。农村五保供养中，分散供养占的比例比较大，集中供养占的比例比较小，一方面，由于对五保供养服务机构建设投入经费不足，部分地区敬老院床位严重短缺，纳入集中供养的人数不到全部供养人数的1／5，远远不能满足需求；另一方面，许多农村敬老院年久失修，居住条件差，敬老院的服务管理人员年龄一般都比较大，文化素质不高，工资待遇偏低，从而导致敬老院的服务管理水平低，难以满足五保供养对象的服务需求。