社会养老是指由国家、社会、集体为老年人提供养老所需的基本物质保障。从本质上讲，相对于个人及家庭供养，社会养老是将养老的责任分摊于全社会。社会养老具有收入再分配的功能，从而在社会范围内实现公平化。社会养老在中国农村的实践形式主要是农村老年人的社会救济和农村养老保险。农村老年人的社会救济的主要实践形式五保户制度，而农村养老保险制度的核心内容是农村社会养老保险。

4.2.2.1　五保户制度

1.五保户制度的内涵

农村五保供养制度是指对符合《农村五保供养工作条例》的农村居民，在吃、穿、住、医、葬等方面给予的生活照顾和物质帮助。对于针对农村老年人的五保供养制度必须符合以下条件：第一，无法定扶养义务人或者有法定扶养义务人但是无扶养能力的；第二，无劳动能力的；第三，无生活来源的。只有同时具备这三个条件的老年人才有资格享受老年人的五保供养资格。

农村五保供养的具体措施是：集体安排一定数量的公益金用以五保供养对象的现金和实物补助；对尚具备部分劳动能力的五保对象，由集体安排其从事一些轻微的生产劳动；对生活自理有一定困难的对象安排专人照顾；对生活不能自理的老人，兴办养老院以集中供养。

《农村五保供养工作条例》中要求，各地区实践中，对五保对象供养标准要和当地农村的一般生活水平相当，按照各地的经济条件，主要采取集中供养和分散供养两种方式。鼓励条件较好的乡、民族乡、镇人民政府兴办敬老院，对五保对象集中供养，采取“入院自愿，出院自由”的原则。分散供养是指有亲属或者邻居等在家供养的五保户。

2.五保户制度的现状

五保户制度是中华人民共和国成立以来农村较有代表的福利制度，建立最早、历时最久，对中国农村中弱势群体的保障，促进农村文明建设起到不可低估的作用。改革开放以来，中国农村五保供养制度改革大致经历了三个阶段：依托于乡镇统筹的五保供养时期（1978—2001年）、由农业税列支的五保供养时期（2002—2005年）、由国家财政拨付的五保供养时期（2006年以来）。^[2]

1978年，“五保”制度在经历了“文革”的冲击后开始恢复并得到发展。这一阶段，人民公社解体，家庭联产承包责任制开始施行，“五保”的供养水平更加依赖于村集体的经济实力。1982年1月，中共针对五保供养的经费问题做出规定：五保户供养所需费用，在税收或其他法定的收费制度建立之前，采取收取事业统筹费的方法。1991年12月7日，国家颁布《农村承担费用和劳务管理条例》，又做了五保户费用来源的相关规定：可从乡统筹费中支付五保户供养，不得在村提留中重复列支。采纳“村提留、乡统筹”的融资体系。此后，1994年中央出台的《农村五保供养工作条例》和1997年《农村敬老院管理暂行办法》，进一步明确了上述五保供养的经费渠道。根据1994年出台的“农村五保供养工作条例”第一、三条规定，作为农村的集体福利事业的五保供养，所需的经费、实物应由农村集体经济组织负责承担，乡镇政府有责任组织、实施五保供养工作任务。其中第11条要求，供养五保户所需费用可从乡统筹费和村提留中选择其一列支，不可以重复列支；若存在集体经营项目，也可从经营收入、集体企业上交的利润中列支。农村税费改革后，五保经费主要通过“两税”附加和上级财政转移支付五保资金解决，实行“乡镇管村用”。措施是：县级财政转移支付，统一划拨五保资金到该地的各乡镇政府账户上，然后各乡、镇政府再分解下拨到各敬老院村委会，由村委会再全额发放到五保户手中。^[3]

2002年，全国施行农村税费改革，乡统筹和村提留都被取消，五保供养的融资政策起了新变化，税收和财政转移支付成为五保户供养的经费来源，给“五保”资金的提供带来了很大冲击。这一设计原本的出发点是从更广泛的范围内对“五保”金进行调配，以克服完全依赖村和乡镇经济的不稳定性，但实际上并未实现预期的效果。税费改革后的融资渠道为：上级财政转移支付资金、农业税附加收入、村级集体经济收入、“一事一议”筹款。但由于财政转移支付存在缺口，收不到农业税附加款，补偿五保资金缺口的任务被迫压给村集体组织，而村集体无力承担，最终导致五保供养水平越来越低。^[4]截止至2002年，全国农村五保供养人数约为270万，除去其中的非老年人口，将近80%的人属于分散供养。到2003年底，五保供养在全国的实际人数仅有254.5万，敬老院2.4万所，集中供养数是50.3万。这期间，农村五保供养工作出现了空档，甚至有一部分敬老院入住的五保老人因经费短缺而被迫返村。

2005年，中国取消农业税后，“五保”制度又面临着新挑战。中国大部分农村地区经济落后，乡镇财政收入单一，取消农业税后，无疑使薄弱的乡镇财政雪上加霜，村集体可支配收入的筹资渠道更窄，“一事一议”的农村服务供给制度运行仍然十分困难，从而无力保障农村养老服务的有效供给。在这种情况下，为了保障“五保”供养的基本水平，很多地方尝试创立地方性资金保障模式，如以市为单位实行五保供养经费财政专户管理、专款专用和社会化发放等。村集体则只能另寻他途筹集为五保资金，有的村采取将五保户土地转租的方式筹集五保资金，有的地方单纯依靠村集体收入来支付，如集体企业，土地租赁等。对这些途径的摸索中，村集体逐步发挥出因地制宜的创新思维。

2006年1月21日，国务院修订并正式颁布的《农村五保供养工作条例》，要求农村五保供养资金参与地方政府财政预算，在拥有较好的农村集体企业的地区，从集体经营收入中提取，用来资助五保对象的生活所需。从此以后，五保供养从农村集体供养转为国家各级财政供养。新《条例》把农村中最贫困弱势对象纳入了公共财政保障行列，开启了五保供养向国家财政供养为主的现代社会保障体制转变的崭新阶段。至2006年底，五保户供养对象是470万人，保障水平年均1000元；集中供养于敬老院的人数达80.6万人，保障水平年均1600元。随着社会经济的不断发展，中国农村五保供养制度不断地完善，对五保对象基本做到了应保尽保，五保供养水平也在不断提高。据《2009年民政事业发展统计公报》显示，2009年，中国共对162.6万户、167.9万五保人员实施了农村集中供养，对366.2万户、386.4万五保户人员实施了农村分散供养。全年累计支出五保供养资金91亿元，比上年同期增长18.6%，其中农村分散五保供养支出55亿元，分散供养标准1842.7元／人／年，比上年增长13.4%，农村集中五保供养支出36亿元，集中供养标准2587.5元／人／年，比上年增长18.9%。2012年，全国有533万农村五保对象生活全部纳入财政保障范围，得到了有效保障。五保老人集中和分散供养的标准分别达到2804元／人／年和1990元／人／年，分别比2007年增长44%、39%。2016年，我国农村五保集中供养139.7万人，分散供养357.2万人，^[5]我国农村集中供养五保人员年人均标准为6198元；农村分散供养五保人员年人均标准为4644元，^[6]相比2012年，五保老人集中供养标准和分散供养标准大幅度增长，分别上升了121%和133%。

目前，政府在保障农村五保户对象的制度安排中发挥着日益重要的作用，一些地区的五保户被集中供养在政府主办的敬老院或者老年福利院，即表明它不仅具备传统的乡村集体救助制度的特征，也具备了国家福利保障的特色。

4.2.2.2　农村社会养老保险制度

1.农村社会养老保险的内涵

农村社会养老保险是由政府组织实施，不以赢利为目的，专门为保障农民年老时的基本生活需要，而采取的重要的社会经济政策，使农民能“老有所养”。农村社会养老保险是农村养老保障中的核心部分，是农村经济发展的标志性产物。随着农村社会的不断向前发展，它必将成为农民养老的最主要的方式。

始于1991年试点的农村社会养老保险，发展到1997年达到巅峰，当时参加农村社会养老保险的农民已达8300万人，至此以后开始走下坡路，出现了大部分地区的参保人数下降、基金运行困难等下滑趋势。当前，人口老龄化的迅猛发展，而城乡养老保险存在的差距悬殊，故进行改革，去除以往农村养老保险制度的弊端，尽快形成新的适合的农村养老保险制度非常关键。

2.新型农村社会养老保险(www.daowen.com)

新型农村社会养老保险，简称“新农保”，是当前农民参与社会养老保障的重要形式。比起老农保，它在基金来源、缴费标准、参保对象待遇、条件上都注入了新的内容，规避部分“老农保”已有的问题，可以说是养老保险制度的新突破。

（1）新农保制度基本内容

受保对象：对年满16周岁、非在校学生、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，均可在户籍地自愿申请加入新农保。

养老金构成：养老金是由基础养老金加上个人账户养老金来共同构成。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。鉴于考虑到中西部地区经济欠发达的因素，由中央财政全额承担这部分补贴，而发达的东部地区，中央财政只拨付50%。

个人账户养老金来源于三方：个人缴费、政府补贴以及集体补助。首先，个人缴费部分是指参加新农保的农民，自行缴纳的养老保险费。图4.3向我们明确显示了新型农村个人账户养老金构成，个人缴费基数的档次一般地区设有五个档次从100元到500元，有些地区还增设了800元或1000元的缴费档次，这主要由各地区的发展水平、农民需求及收入状况等因素决定，农民根据自身情况，自愿选择缴费档次，多缴最后能多得。其次，对于地方政府补贴的份额，主要依据缴费档次的高低，最低标准每人每年不少于30元。最后，集体补助部分是村集体给予的补贴费，要依集体条件而定，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。各地区由于域情差异，所以这部分不做具体要求。主要通过鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人，让他们多为参保农民提供资助。

领取条件：当参保农民达到60周岁时，便可每月领取养老金。个人账户养老金为个人账户15年的全部储存额除以139。若受保对象中途死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承。对新农保实施时已满60周岁的农村老人，可不用缴费，直接领取基础养老金，但前提是其符合条件的子女要参保缴费。

图4.3　新型农村个人账户养老金构成

（2）新农保和老农保的区别

“老农保”并非真正意义上的社会养老保险，它主要强调个人缴费为主，缺乏政府提供的有力的财政支持，而且多数农村集体对农村养老保险基金的补贴费是无力承担的，这造成了集体补助基本成为空谈。因而，农村中的大部分地区，农民在参与“老农保”时，并没有获得任何资助和补贴费。从某种程度上说，“老农保”更类似于农民自愿的储蓄制度，不真正具有社会保障制度本该存在的特征，如互助共济性和基本保障性，尤其政府责任的缺失，这些都打消了农民参与“老农保”的积极性。

与“老农保”相比，“新农保”强调国家对农民老有所养承担的重要责任，提出个人缴费、集体补助和政府补贴相结合这三个筹资渠道。这是和“老农保”仅靠农民自我储蓄积累相比的最大不同点。“老农保”实行的是个人账户制，即保险金的积累完全靠个人缴纳，虽然国家鼓励有条件地区的集体经济要给予补贴，但是这不具有普遍意义。“新农保”实行的是统帐结合制，即中央财政承担基本养老金55元／月，中央财政对中西部地区全额补助，对东部地区补助50%）。特别是中央财政对地方进行补助，这个补助又是直接补贴到农民的头上。由国家保底，这在中国历史上是第一次。个人账户部分依个人情况选择不同的档次缴费。这样从根本上保证了农民的基本生活，突出了“普惠制”的社会养老保险特点。除此之外，新制度还确立了地方政府如何对农民养老保险缴费实施补贴的相关规定，有助于促成新农保的推广。而基础养老金加个人账户的模式，则更利于新农保可持续目标的实现和解决农民养老保险关系转移的难题。

3.新型农村社会养老保险的现状

在2009年国务院下发《关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见》之后，立即开展在全国选取试点的工作，首次决定选取10%的市（县、区、旗）作为新型农村养老保险的第一批试点。首批试点运行一年后，国务院研究决定进一步扩大新农保的试点范围，采取重点与普遍相结合的方法，重点扩大试点面的地区是西藏自治区全区和四川、云南、甘肃、青海四省的藏区县，以及新疆维吾尔自治区喀什地区、和田地区和克孜勒苏柯尔克孜自治州的全部县市，阿克苏市的乌什县、柯坪县及全疆其他边境县、国家扶贫开发工作重点县。除此之外，全国其他地区普遍扩大了试点覆盖面，全国总的试点覆盖范围扩大至23%左右。

截至2010年底，共有27个省、自治区的838个县（市、区、旗）和4个直辖市的部分区县纳入全国新型农村社会养老保险试点，总覆盖面达24%，参保人数达1.03亿人，60岁以下参保人数就有7414万人。另外，有些省份还自行开展了新农保试点工作，设计全国15个省份的316个县（市、区、旗）。八个省份已经实现新农保制度全覆盖，分别是：北京、天津、浙江、江苏、宁夏、青海、海南、西藏。国家新农保试点在2010年也达到453亿元的基金收入，其中支出达200亿元，新农保养老金领取人数为4243万，领取待遇的人中，参加国家试点的达2863万人。到2010年底，全国个人账户累计积累387亿元，基金累计结存423亿元。

2011年，新农保试点范围继续扩大，全国40%的市（县、区、旗）被包含在内。在2011年的前三个月，新农保试点参保人数已发展至1.3亿人，年龄符合领取待遇的人数为3582万人，基金累计结余563.8亿元。而自行试点的省份也跃升至20个省，扩展到所辖的409个市（县、区、旗），参保人数达到4469万人，年龄符合领取待遇的人数升至1421万人^[7]。全国开展新农保试点的地方已升至27个省、自治区的1914个县市、区、旗和4个直辖市部分区县，达到全覆盖的省份又增加了重庆。国家新农保试点地区参保人数32643万人，比2010年末增加22367万人。其中实际领取待遇人数8525万人。全年新型农村社会养老保险基金收入1070亿元，比上年增长135.9%，其中，个人缴费415亿元。基金支出588亿元，基金累计结存1199亿元。

2014年，新农保与城居保整合之后，城乡居民养老保险制度发展起来。2017年底享受城乡居民养老保险待遇的总人数已经增加到15598万人；月人均养老金为125元，其中：由各级财政支付的基础养老金增加到113元，由中央财政支付的养老金人均达到70元，基础养老金水平比试点初期增长超过一倍，占城乡居民人均养老金的90%以上，充分体现了党中央、国务院对于努力改善民生、不断提高城乡居民养老保障水平方面的高度重视和大力支持。

2018年3月26日，经报请党中央、国务院同意，人力资源社会保障部、财政部印发了《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》。文件中明确，自2018年1月1日起，全国城乡居保基础养老金最低标准提高至每人每月88元，即在原每人每月70元的基础上增加18元。人力资源社会保障部会同财政部根据《指导意见》精神，统筹考虑近年来城乡居民收入增长、物价变动和职工基本养老保险等其他社会保障标准调整情况，研究提出意见并报请党中央和国务院确定调整标准和时间。提高标准所需资金，中央财政对中西部地区给予全额补助、对东部地区给予50%的补助。2018年，提高城乡居保基础养老金最低标准，中央和地方财政将继续增加支出，提高城乡老年居民待遇水平。