2.3.2.1　国外研究

国外的研究人员通常是把农民养老问题放在整个社会养老保障体系中来研究的。在国外尤其是城市化发展较早的发达国家，认为农业是一种产业，农民是一种职业。土地属于农民的财产利益，只要农民遵守纳税义务，可自由买卖土地，税后所得收入归属农民。出卖或放弃土地是其职业的自由变迁，他们所应享受的社会保障会随着职业的变动而转化。当农民没有土地，便与城市居民获得同样的保障待遇。依照国家发展目标，政府出台政策多向有助于鼓励农民离开土地、推动城市化建设的方向调整。因此，国外农民的失地一般是主动行为，失地农民养老保障被纳入城市基本养老保障范围之中。

国外很多国家的研究者对养老保障问题的研究集中在两大方面：一是关于老年人的照顾和料理方面，谁是养老的主要承担者，家庭还是社会？学者对此意见不一。一种观点认为由家庭来担当照料的主体，老年人生活来源主要由家庭成员供给；与之相对的另一种观点认为社会是养老的主要担负者，家庭已无力承担主要责任，尤其社区在养老保障中发挥了很大的支持作用。出自于Robert E.Kane的论文《有关照顾和支持老年人问题的国家政策比较》中体现了政府一定要担当责任的思想。二是养老保障的核心——社会养老保险制度。世界上建立起社会养老保障制度的国家有170多个，其中覆盖到农村人口的达到70多个国家。依各国实践而言，世界范围内的养老保险制度模式概括为三大类：第一种是保险型养老保障制度。由于受“国家干预主义”及凯恩斯的“有效需求”理论的影响，该制度兴起于德国，后来美国和日本也采纳了该制度。这种模式主要强调养老要靠自我保障为主，国家适当给予支持。第二种是福利型养老保障制度。该制度最初由英国制定，庇古福利经济理论对其影响很大，主要强调利用财政经济政策作为调节手段，老年人的晚年生活所需费用由国家统一管理和支配，而后这项制度在瑞典等国家发展起来。第三种是储蓄型养老保障制度。该制度以国家储蓄基金制度为理论基础，开始于新加坡，后在东南亚逐步推广，核心内容强调储蓄、建立个人储蓄型保险制度。

20世纪70年代以来很多养老保障国家出现养老金支付危机，显现出很多问题。如：资金的筹集和给付方式采用现收现付制，还是完全积累制？很多国家学者提倡将现收现付制与完全积累制结合起来，以应对人口老龄化程度加重带来的支付危机。学界还普遍关注保障部门行政效率问题，行政人员数量庞大、但务实者少，盛行官僚主义、制度目标分责不清是行政效率低下的原因，如何提高保障部门的行政效率问题也成为西方福利制度实践改革过程的焦点。

在国外，大多数国家实行城乡一体化的养老保障制度，制度对城市居民和农民的一致性，这也是导致学者们分析问题时很少将农民群体单独提出来研究的原因。所以专门研究农民养老保障问题的文献相对较少。就以往研究论文分析，大致概括为三方面的内容：第一，鉴于福利公平，普遍认同农民纳入国民基本养老保险制度的观点，在福利待遇上保证农民与城市职工相同；第二，学者的研究显示，国外农民的养老保险制度建设落后于城市职工；第三，实践表明，不论是城乡养老保障统筹在一个框架下，还是分别实行两种保障，政府在对待农民与城市职工上态度是一致的，做法也几近相同，都会不同程度地提供财政支持。

2.3.2.2　国内研究

从20世纪80年代起，中国才开始对养老问题进行系统地研究。城乡二元经济结构下，比起城市，农村养老保障建设更为艰难，所以很多学者把目光投向了农村，来试图为存在更多问题和困难的农村找出解决方案。进入21世纪以来，国内关于农村养老保障也取得了一定的研究成果，学界对这一领域的问题愈加关注。现有对农村养老保障的研究内容集中在如下四个方面：

1.农村社会养老保险

农村养老保险的专著并不显见，杨翠迎的《农村基本养老保险制度理论与政策研究》算是其中比较具有代表性的。她在书中提到的主要思想是按农民的分类，建立属于各自的养老保险制度，有农村社会养老保险、农民工社会养老保险以及被征地农民养老保险。另外，杨翠迎还与米红共同执笔专著《农村社会养老保障制度基础理论框架研究》，该书主要基于国际视角、“有限财政”理论而构想的分类别的农村养老群体的养老保障的框架。其他大部分的学者是通过论文形式阐述各自在农村养老保险问题上的见解。笔者就学者们的研究内容做以概括，归纳为三个方面：

一是农村建立社会养老保险制度的重要性。对此学术界基本达成共识。戴军指出农村社会养老保险制度的重要性体现能有效化解一些问题，如：应对老龄化挑战带来的影响、城市化过程中农村劳动力转移等，他的观点在其撰写的《开展农村社会养老保险工作的必要性及对策》一文中有所体现。

二是农村社会养老保险制度建立的可行性。在2000年前后，就我国农村是否具备了建立养老保险制度的条件，学者们展开了讨论，形成了截然相反的两种看法。杨翠迎、庹国柱等人指出当时仅有沿海部分发达省份具备建立低水平农保制度的经济实力，而中国不具备全面开展此项制度的条件。丁小平、王延中也持不赞同态度，认为农民参保能力有限，养老保险在农村作用不大，而农村养老作用的发挥是通过家庭和土地保障来实现的。与之相反的观点则认为，农村养老保险制度条件具备，刘卫国提出依据：第一，经济快速发展，具备国民收入再分配的能力与手段；第二，随着城乡差距缩小，农民权益意识和参保意识也在不断增强；第三，破解“三农”问题的关键要建立农村养老保险制度。卢海元在对中外农村养老保障制度建立的条件做了比较之后，认为在农村建立社会养老保障制度的条件已经成熟。丹麦、希腊等五个欧盟国家在农业占相同甚至更高比例、国内生产总值更低时，便已开始建立农村养老保障制度，我国1986年开始农村养老保障制度试点探索时，基本达到了发达国家建立该制度的最低起点。在2001年，我国人均国内生产总值已经超过欧洲国家建立农村社会养老保障制度的最高水平，即使按照购买力计算，2001年我国人均国内生产总值也已经达到5447美元，超过了发达国家建立农村社会养老保障制度的平均水平（5226美元）。

关于在农村建立养老保障制度条件是否成熟的争论在十六届四中全会之后有了转变。胡锦涛明确提出了“两个趋向”，一是工业化初始，趋向于实现工业积累，农业要支持工业；二是工业化发展到一定程度，趋向于以工促农，以城带乡，统筹发展。中国已经到了第二个趋向的转轨时期。据此，学者们开始倾向于认为在农村建立养老保障制度的条件已趋成熟，特别是郑功成对近些年国家财政实力的剖析进一步为这一论点提供了有力论据。

三是农村社会养老保险制度所面临的主要问题。从1992年至1999年是“老农保”实行的七年，显现出很多弊端，可以说施行的很不成功。彭希哲、宋韬分析有两点原因：一方面制度设计本身的缺陷，如：没有体现出社会保障应有的社会性和福利性，保障水平低，基金投资升值渠道窄等；另一方面是执行不得力，出现基金管理混乱，管理费用入不敷出，多种形式的保险并存、各自为政的局面等。

在“老农保”出现问题、陷入停滞状态的时期，不少地区依据地方特色、开始探索新的农保制度，最具有代表性是“烟台模式”“青岛模式”“苏州模式”和“苏南模式”。这些带有地方特色的新模式，虽取得了一定的效果，但也存在着问题。周莹对这四种模式进行了分析：烟台模式属于准商业保险模式，不适合推广；青岛模式是由政府支持，给予一定量的补助；苏州模式实质是福利社保模式，政府给予高补贴；苏南模式的特征是多元化，包含各种力量，原则是“以家庭保障为基础，社区保障为核心，商业性保险为补充”，虽有其独特之处，但对社区的经济要求比较高。综上，青岛模式和苏州模式可以被看成全国农村养老保险实施中的两个阶段予以借鉴。(www.daowen.com)

2009年9月，国家新农保《指导意见》颁布，新农保制度的试点工作随之在全国范围内展开，学者们奔赴各地试点进行调研。新农保实行至今，有共同的问题。如：政府补贴的可持续性、新农保基金的运营、新农保与老农保的衔接等，也有因各地域情不同，试行状况差异而显现出不同的问题。还有的学者对《指导意见》中个别条款存在疑问，有待更多实践、更长的时间来检验。

近些年来，学者在新农保方面也有新的探索。冯兰基于我国农民对农村社会养老保险的需求分析，探讨了我国现有新农保制度供给上的不足，探讨新农保供需之间的差距。^[14]汪珊提出应当对新型农村养老保险制度进行积极的改革创新，加大对农村养老保险的资金投入，建立健全农村养老保险制度。^[15]胡丽娜在借鉴国外养老保险制度模式基础上提出了完善新型农村社会养老保险制度的对策建议。^[16]

2.农村养老模式与养老保障体系

宋健的《中国农村人口的收入与养老》和公维才的《中国农民养老保障论》，可以说是研究这个问题的代表著作。宋健从经济与养老的角度出发，认为提高农民收入对养老的必要，要建立起个人、家庭、社区和社会四位一体的经济供养体系。而公维才在个人专著中对农民的养老问题论述较为全面，针对农民社会化养老困境指出政府责任缺失的因素，并提出“五层次养老保障体系”的构想。

另外，学术论文中呈现的部分学者的观点，是他们在调查某些区域现实状况，进行分析总结得出的。如：李建新、郅玉玲等在对中西部农村地区和江南三镇农民的养老意愿调查基础上，认为“养儿防老”观念对农民影响很深，农民因此多倾向选择家庭养老来规避养老风险；何文炯根据经济发展水平区域不平衡，提出社会养老保障不能统一而论，对发达地区采取促进其发展的原则，对欠发达地区可暂缓推行，在坚持家庭养老、健全农村最低生活保障制度和发挥土地的保障功能的同时加快发展经济、增加农民收入。有些论点是学者们专门针对地区提出的，如郝金磊和贾金荣，他们利用有序Probit模型和结构方程模型分析后发现，在西部地区农民养老的七种模式中，家庭和自我保障相结合的养老模式最为普遍，是农民的首选，其次农民多选择家庭、自我和社会三者相结合的养老模式；杨志玲提出少数民族农村养老要实行家庭养老为主，发展农村社区养老，建立农村社会养老保险制度的模式，这是她在调查云南丽江纳西族聚居地区后，发现少数民族农村养老方式的特点所得出的。少数民族地区的农民由于受本民族文化传统和经济发展状况的影响，所以与汉族养老不尽相同。其特点主要体现在其家庭养老形式不可取代，因为他们受本民族传统观念影响较大，民族意识更为强烈，传统家庭养老方式延续性很强，这些使家庭养老模式在少数民族地区非常稳固，所以长期以家庭养老为主是他们的必然选择。

此外，与一般建立养老保险的方案不同，卢海元提出“以实物换保障”。“实物换保障”是将其拥有的农产品、土地和股权等实物以特定方式转换为保险费，根据对象不同，分别设计现实可行保障方案。年轻农民可以选择“产品换保障”，老年农民和被征地农民则可采纳“土地换保障”等等。“实物换保障”的最大特点是既能解决养老困境又能兼顾发展问题，这种理念也正是世界银行所倡导的。包福存、李忠信在分析农村社会保障体系现状的基础上，提出了完善农村社会保障体系的新路径。^[17]熊茜、李超从养老服务接受者、养老服务提供者以及成本——效益的视角入手，比较分析了“互助养老模式”“居家养老模式”以及“社会化养老模式”的异同，提出了构建多元化、多层次、多渠道的养老保障体系是解决农村养老问题的必须途径。^[18]张映芹、张瑞芳分析了农村智慧养老在推行过程中的预期困难，从而对农村智慧养老的运营模式进行了一定探索。^[19]

3.农村养老保障的未来发展

学界对此形成三种观点：第一种观点是社会养老必将取代家庭养老。大部分学者很赞同此观点，认为农村工业化和产业化发展决定了这一趋势；第二种观点是家庭养老应继续发扬，并综合其他养老方式，发挥其最大功能。其中有代表性的学者如万克德认为未来符合国情的养老选择是家庭养老为主，家庭养老与社会养老相结合，在《世纪之交的中国农村养老问题透析》一文中，他提出了“家庭——社会”养老双轨机制想法；第三种观点是自我养老是今后农村养老的主流，这种观点以王树新为代表。他在著作《中国养老保障研究》提出一种以个人为主的养老模式，体现他“养老靠自己”的思想。目前赞同“自我养老论”观点的学者相对较少，与之相似的观点是陈彩霞曾明确指出强化自我养老和家庭养老相结合的控制手段，以自我养老的经济基础引导家庭养老的实施，农村老年人用所属的生产和生活资料换取子女对其的养老照顾。可采取如下方式：子女与老人签订养老协议，规定子女养老和继承老人土地使用权的责任义务关系；国家采取增加农村老年人的农业提留手段来增强农村老年人自我养老的经济基础。

近年来，张丹运用奥尔森的集体行动理论进行分析，对农村家庭养老集体行动的可能性进行相应探索，并提出了促进家庭养老集体行动的建议。^[20]张翔、周欣仪指出“积极老龄化”为农村老年人力资源开发提供了全新的视角和机遇。积极应对农村人口老龄化，对于缓解我国人口老龄化压力、提高人力资本整体水平、促进农村可持续发展，具有十分重要的现实意义。^[21]李冲主要讨论如何在当今形势下借鉴国外的成功经验，探索出一条切实可行的农村养老模式，并最终实现老有所依，老有所养。^[22]吴学究基于人口老龄化背景，探讨目前新型职业农民的培育问题，从而有助于我国农村养老保障体系的构建。^[23]

4.农村养老保障中的政府角色与职能定位

农村养老保障制度的建立和完善需要政府充分发挥主导作用，这一点十分必要，学者们对此达成一致观点。但就如何发挥政府的职能，如何对政府进行角色定位，学者们也有各自的见解。孙亚忠和马雁军认为农村社会养老保险的公共产品特性决定了政府的职责边界。即便政府在农村养老保障中处于主导地位，但政府履行责任是随着时间、地域而变化的。在不同时间和地域，其侧重点和功能也不同，从而确保政府职能在当前实践中的有效贯彻。江治强就如何增强政府在农村养老保障问题上的决策能力提出三步骤：一要秉承以人为本、公正为民的理念，正确认识农村养老保障事业在和谐社会构建中有着重大作用；二要认真分析农村养老保障事业的发展趋势以及农村经济发展的变化对保障形式的影响，准确把脉政府在社会养老保障事业中的职责、职能；三要重视公共决策与农民认同的良性互动，发挥农村社会组织反映诉求的作用，在政府公共决策中充分考虑农民意愿。此外，在保障资金来源上，孙文基指出政府是建立农村养老保障的投入主体，农民不应成为主要承担者。只要合理调整财政支出结构，政府对农村社会养老保障的主体投入不会对现阶段中国各地的财政造成巨大的压力。

在以上观点的基础上，学者们对于养老保障中政府责任的研究依然坚持不懈。黄俊辉指出，在养老服务供给领域，政府责任应该涵盖家庭养老服务、社区养老服务、机构化养老服务和机构化养老服务这四个方面。^[24]陈望丹指出，基层政府要继续做好推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置工作，完善服务职能，增进服务广度与深度，从而促进城乡一体的新型城乡关系。^[25]郭瑞英指出，政府应该作为“协调者”整合农村养老资源，充分发挥政府、家庭、社区等多种主体的力量，构建这三者共同组成的养老支持网络。政府责任的变化不等于政府责任的退出，在家庭养老保障、社区养老保障、社会养老保障中，政府应分别扮演倡导者、支持者、主导者的角色，主动承担养老保障责任。^[26]冯艳春从农村土地、农民养老和传统文化传承三个方面对地方政府的角色定位进行考察，创新性地运用人格化的描述，更直观地表述地方政府角色的“非人格化”特征，从而有利于地方政府角色定位的能动性、前瞻性与服务性的提升。^[27]