尽管在区域一体化度进程中起步较晚,但亚洲依托区域生产网络和跨国企业带来的大规模跨境投资,快速地接纳了自由贸易协定。
与欧洲和美洲等地区相比,亚洲是制度化区域一体化的后来者。欧盟—叙利亚FTA是向WTO通报的最早生效的涉及亚洲国家的FTA,它于1977年7月1日生效,目前仍然有效;东盟自由贸易区则是第一个亚洲国家之间达成的FTA,于1993年1月1日生效。在积极尝试自由贸易协定形式并以此确定正式的跨境制度化安排之前,亚洲经济体已经通过市场驱动的自由化,建立了强有力的经济互动关系。亚洲区域生产网络的发展,以及该地区跨国企业采取的生产分散化战略,具有非常重要的意义:一方面,强化了经济一体化;另一方面,催生了对正式安排的需求,进一步提高了效率。此外,许多亚洲经济体与亚洲以外的经济体签署了自由贸易协定,既促进了经济发展,又保持了其在外部市场的竞争力。截至2019年9月底,向WTO通报并生效的RTA共有305个,其中涉及亚洲经济体的已经占一半以上。从货物贸易、服务贸易、投资、争端解决机制及其他规则领域角度分析和比较亚洲不同自由贸易协定的主要规则和标准,可以发现如下特点:
第一,亚洲的自由贸易协定呈现多层次和多元化特点,亚洲经济体选择参与的自由贸易协定标准参差不齐,这既与各自发展战略、发展阶段以及利益集团之间的博弈息息相关,也与其自由贸易协定伙伴有关。
亚洲既有中国、印度等人口大国,也有文莱、马尔代夫等人口小国;既有日本、新加坡等高度发达国家,也有阿富汗、老挝等最不发达国家,各国在经济体量、发展水平以及对外开放能力等方面差异巨大,对于自由贸易协定的选择标准也参差不齐。截至2019年底,亚洲经济体共签署167个RTA,涵盖4个关税同盟、1个EIA、151个FTA和11个PSA,虽然90%以上为FTA,但也有一体化程度更高的关税同盟与经济一体化协定,以及仅涵盖部分领域的开放水平偏低的PSA,一体化水平差异较大。从FTA来看,也表现为多层次、多元化的特点,其中既有TPP/CPTPP、日本—欧盟EPA、韩国—美国FTA等有代表性的高标准自由贸易协定,也有开放水平较低的自由贸易协定,如东盟—印度FTA、中国—巴基斯坦FTA等,此外还有70多个协定仅涵盖货物贸易领域。
亚洲经济体之间达成的FTA有51个,与区域外经济体达成的FTA有100个,其中开放水平与规则标准高的协定基本都涉及欧盟、美国、澳大利亚等发达经济体,这与发达经济体长期以来在经贸规则领域的领导地位有关。在市场准入规则方面,除新加坡等少数高度开放型经济体能对所有自由贸易伙伴实现接近100%的货物贸易自由化外,各国在达成自由贸易协定时基本都采取了弹性原则,最终的自由化标准基本是自身与自由贸易伙伴实力对比以及利益集团博弈的结果。在规则方面,各国弹性尺度更大,所考虑的因素更加复杂,除了经济发展、产业竞争力、国内就业以及相关受影响的利益集团等因素外,很多国家还会考虑国内民生、社会文化、宗教传统等其他因素的影响。
第二,亚洲的自由贸易协定呈现开放水平逐步提高、规则标准更加严格的大趋势。
近年来,亚洲经济总体实现较快发展,亚洲经济总量已占世界经济总量的三分之一以上,成为全球经济增长的重要引擎。亚洲经济体享受到对外开放的红利,对自由贸易协定的热情也明显提升。从市场准入水平来看,亚洲早期的FTA开放水平相对较低,一些协定的货物贸易自由化率甚至低于90%,而新达成的协定趋向于选择95%以上的货物贸易自由化率,一些自由贸易协定(如P4)等甚至能够达到100%的自由化率;在服务贸易与投资领域,一些亚洲国家的开放模式开始由正面清单转向负面清单,但对于投资者—国家争端解决机制则产生了较大分歧,一些新的协定因此暂时搁置这一问题。从规则标准来看,早期的协定有些仅限于货物贸易领域的规则,此后绝大多数协定都涵盖了货物、服务、投资和争端解决机制等相关内容,新达成的协定则基本上都扩大了规则领域的讨论,不仅由SPS、TBT、政府采购等关境上议题延伸至竞争政策(国有企业、补贴)、环境、劳工等关境后议题以及电子商务、数字经济、供应链等新业态、新议题,而且也从以往的宽泛化、概念化、形式化的表述向更具体、更具操作性和约束性的文本转变。(www.daowen.com)
第三,亚洲的自由贸易协定都遵循与WTO原则对标。
依据《1994年关税与贸易总协定》第24条的相关规定,自由贸易协定在满足一定条件下可以作为多边最惠国待遇下的例外。亚洲的自由贸易协定,基本都遵循与WTO原则对标,坚持非歧视性、贸易自由化、公平竞争、透明度、互惠以及发展中成员特殊与差别待遇等WTO基本原则,在此基础上追求超越WTO的开放水平与规则标准。大多数情况下,亚洲的自由贸易协定具有渐进性、包容性和开放性的特点,不强求一步到位,尊重各成员的发展实际给予灵活处理,对部分欠发达成员给予特殊照顾,同时也欢迎域外各方参与其中。例如,中国—东盟FTA、东盟—韩国FTA等对东盟新成员国提供特殊和差别待遇及灵活性,给予其更长的降税过渡期。RCEP承诺要给予最不发达的东盟国家额外的灵活性,并将设置开放准入条款,使得在RCEP谈判结束之后,未参与谈判的东盟自由贸易伙伴或者其他经济伙伴仍然可以加入协定。即使是代表高水平、高标准的TPP/ CPTPP、日本—欧盟EPA等协定,在收紧原产地规则避免非成员方搭便车的同时也仍然坚持开放合作的原则,并没有通过排他性的“毒丸条款”来限制成员方与其他国家签署自由贸易协定的权利,也没有要求将工资标准与原产地规则挂钩。
第四,TPP/CPTPP、日本—欧盟EPA等高标准自由贸易协定,提出了开放国内市场的高标准,涵盖了数字贸易等前沿领域,将推动现行多边经贸规则体系的全面升级。
TPP/CPTPP、日本—欧盟EPA作为高标准、宽领域的新一代自由贸易协定,不仅在传统市场准入领域达到远超WTO的高水平开放,而且在规则领域涵盖了WTO未能纳入的劳工、环境、竞争、国有企业、电子商务、监管一致性等内容,强调公平贸易与市场导向,加强争端解决机制的效率与约束力,将推动现行多边经贸规则体系的全面升级,代表了部分国家对于未来经贸规则的方案主张。与此同时,RCEP成员也在努力达成使各方满意的、超出WTO现有水平的经贸规则体系,但这些规则与TPP/CPTPP等相比仍然有一定差距。
客观上看,规则标准并非越高越好,比如高标准保护知识产权,诚然能够鼓励创新,但过高的保护标准,也会使创新成本剧增,将创新扼杀于摇篮。标准的高低会对被约束的利益集团或利益相关者产生很大影响,这也导致了规则领域存在激烈博弈。从跨国投资者的立场来看,出于全球产业布局的需要,要求东道国进行高水平的市场开放,进一步消除贸易投资壁垒和限制,给予投资者更高水平的保护。但从东道国政府和消费者的立场来看,并不希望给予投资者无限制的高水平开放,而是希望能够保留相当的政策与监管空间,以便能够有效约束投资者的行为、防止其滥用争端解决机制。从劳工、环境等领域来看,最后达成的协定也是力图在生产者、劳工组织或环境团体与政府之间达成妥协与平衡。事实上,正是因为存在利益集团的博弈,才使得敏感领域的规则标准经常此消彼长,而全球通行的高标准更难以仅凭单方之力推动,而是需要在全社会形成共识之后才有可能形成并固化。
第五,随着自由贸易协定数量增加,规则不可避免地彼此重叠,使企业从中受益的难度加大。例如,亚洲自由贸易协定中多个彼此不同的原产地规则给中小企业带来了沉重负担。与此同时,部分国家的政府在帮助企业更好地理解、利用自由贸易协定带来便利方面的能力需要加强。
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