我国城市群发展面临诸多困境，究其原因是多方面的，有历史的，也有现实的；有政策法规层面的，也有制度机制方面的；有主观不想为、不愿为、不会为的原因，也有客观自然条件、相互竞争、机制失效等因素。其中根本原因是政绩考评指挥棒下，成员城市之间长期形成的行政壁垒和利益藩篱阻碍了府际合作，而破解“壁垒”和“藩篱”的有效措施乏力，其中有效的协调机制缺失是制约城市群协调发展的主要因素。

（一）地方政府跨域治理的专门性法律缺失，导致府际合作的权威性不足

城市群是建立在成员城市政府合作基础上的经济联合体。在我国现行法律体系中，无论是根本法宪法，还是基本法、部门法和行政法规，都没有明确授权地方政府跨行政区治理。地方政府的行政权，包括领导辖区经济文化建设、教育科技发展、生态保护和环境治理，以及其他公共服务和社会管理权限，都来自法律的授权，行政机关和执法部门均遵循一条基本原则：法有规定必须为，法无授权不可为。在国家层面相关法规缺失的情况下，根据我国《立法法》的规定，地方立法机构在确保不与宪法法律、行政法规等上位法相冲突的前提下，可以结合实际制定地方性法规，授权地方政府执行。目前，城市群地方政府合作主要依据上级政府的政策，或者一些省级立法机关制定的地方性法规的授权。上级政府的政策，比如中央政府制定的政策地方政府必须严格执行；而省市级立法机关制定的地方性法规仅限于本级政府权力所辖范围内，往往带有规范地方事务和维护本地利益的“地方性”，在处理跨行政区的地方性公共事务中难免有制度冲突，导致地方政府合作出现以下状况：一是有的地方政府“眼睛向上”，专注于走“上层路线”获得更多中央政府的政策资金支持，因而忽视了地方政府横向交流与合作，存在政府合作的形式主义和官僚主义现象。二是有的地方政府争权诿责、趋利避害，违背共商共建共享的合作共赢区际合作治理原则，片面追求己方利益最大化，一旦主观愿望没有达成，就会消极对待府际合作，延迟合作框架协议落地实施，这样一来往往不仅现有问题解决不好，甚或引发新的问题搅乱城市群协调发展步伐。三是成员行政区有的地方政府各自依据本地立法机构制定的地方性法规行事，表面上是依法依规、合法合规，实际上是推诿扯皮、故步自封。由此可见，高位阶、权威性法规缺失制约了城市群政府合作法治化。

（二）行政区划的刚性约束和地域分割，从观念和体制上制约了政府合作

行政区划明确了省、市、县、乡的地域和对应层级地方政府的行政辖区范围，长期以来相对稳定的区划制度孕育了地域文化，在一定程度上积淀形成了各具特色的地域特征。地域文化深刻影响着人们的思想观念、视野格局和精神境界，所谓“一方水土养一方人”，无论地方官员还是普通百姓，从思想意识上就把本地和外地区分开来，对城市群一体化发展形成观念上的障碍。与行政区划相对应的地方政府行政权力边界，如同一堵“无形的墙”，把不同行政区隔离开来。在现行体制下，地方政府既要向产生它的本级权力机构负责，又要向上级政府负责，地方政府及其主要官员在任期内拿什么体现履职尽责呢？当然是以GDP为核心指标的政绩。所以，资源争夺、产业竞争、设置壁垒防止利益外溢就成为重点工作，个别地方政府往往陷入凡是有利于本辖区的项目都想干，凡是不利于本辖区的任务都要让，不顾其他成员行政区的利益，忽视城市群的整体发展的误区。这种局限于行政辖区利益最大化的发展观念、沉睡于传统治理模式的僵化思维，以及违背城市群发展规律的不作为或乱作为，既不符合城市群整体发展利益，更与政府治理现代化原则目标要求相去甚远。一些地方政府对于行政辖区利益与城市群发展利益的辩证统一关系认识不足，是制约城市群发展的观念性根源。

（三）发展机制的科学性和体系化不足，是制约城市群协调发展的机制性障碍

在国家主权所及地域范围内发展城市群通常有两种动议方式，一种是地方党委政府主动对接，共同研究论证并联合形成区域一体化发展报告，提请上级政府审批。另一种是中央或者上级党委政府提出意见，由相关上级部门牵头，地方政府共同制定中长期规划，报上级党委政府批准后实施。无论以哪一种动议方式发展城市群，都以相关地方政府合作为基础，都需要有效的协调机制作保障。实践中，城市群协调机制不完善的问题突出。

1.协调机构的权威性和执行力不足

目前，中央政府官方明确支持发展的城市群是19个，但是存在层级差异和协调方式上的差别，除国家级城市群成立了相对规范的协调机构外，地方城市群发展的协调机构各具特色，有管委会、领导小组、联席会议等，下设办公室大多放在发改部门合署办公。一些城市群建立了地方政府合作协调机构，成员行政区设立了相关职能归口部门，但是这些机构或部门都不是专门性的常设组织，形式比较松散，制度化程度低，权威性不足，很难协调地方政府跨行政区的公共事务。

2.协调机构的经费保障困难

城市群建设发展协调机构应当是专责机构，其日常办事部门（办公室）应当有编制和预算保障。但是，各个城市群对协调机构的定位不统一，有的城市群设立协调机构的形式意义大于实际效能，日常办事机构多为附属机构，所谓“两块牌子一班人马”，没有针对协调机构安排专门的人事编制和财政预算支持。有的城市群协调机构运转经费的来源渠道单一，一般由上级政府补助和成员行政区政府分摊两块组成，金额有限只能保证机构日常的基本开支。从事权与财权统一的辩证关系看，人员和经费保障不足制约了协调机构的功能发挥。

3.成员城市的利益关系难以有效协调

地方政府是特殊的市场主体，是所辖行政区利益的代表者和维护者。既然是市场主体，必然就有利益诉求。城市群地方政府合作是利益相关方的合作，在承担合作成本、分享合作收益等核心问题上，合作双方或多方往往分歧较大，很难达成共识，导致合作事项久拖不决。有的地方政府履行区际合作协议的公信力不足，担当不够，导致一些跨行政区公共事务协议得不到履行或履行不到位，甚至引发新的公共事务危机。

4.城市群协调机制体系化程度低，协调合力不足(www.daowen.com)

城市群协调发展机制应该体系化，包括政府合作保障机制、战略统筹和规划对接机制、府际会商机制、成本分担和治理补偿机制、矛盾纠纷解决机制、目标考评机制、利益共享机制等，事实上目前很多机制处于缺失状态，需要加快协调机制的体系化构建。协调发展机制不完善，现有的机制运行不畅严重制约了城市群发展。

综合以上分析，制约城市群协调发展的主要因素是专门性法规缺失、对区域整体发展的认知差距、地方政府合作机制不完善等。其中，区际合作机制不完善和合作协议落实不到位双重叠加是阻滞城市群协调发展的根本原因。笔者认为，区域一体化涉及对若干跨行政区公共事务的协调，这些事务的公共性特征决定了单靠市场、社会组织或个人的力量无法实现预期目标，必须依靠具有公共行政职能和权力的地方政府合作治理。城市群政府合作需要法治、认知、机制保障，基础在于地方政府对于城市群整体和成员行政区个体发展利益辩证统一关系的正确认知。只有在全面认识和理解城市群的内涵特征和地位作用，深入分析制约城市群发展的因素的基础上，才能探索出更加有效的城市群协调发展新机制。

【注释】

[1]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，2017年10月18日。

[2]中共中央 国务院：《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，2018年11月18日印发。

[3]指美国东北部大西洋沿岸城市群。

[4]五大湖指苏必利尔湖、密歇根湖、休伦湖、伊利湖和安大略湖，其中密歇根湖全部属于美国，其余4湖跨美国和加拿大两国。

[5]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要（2006—2010）》。

[6]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（2016—2020）》。

[7]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（2016—2020）》。

[8]刘士林，刘新静：《中国城市群发展报告》，中国出版集团东方出版中心2016年版，第42-43页。

[9]“双一流”是世界一流大学和世界一流学科的简称。建设“双一流”是中共中央、国务院做出的重大战略决策，也是中国高等教育领域继“211工程”“985工程”之后的又一国家战略，旨在提升中国高等教育综合实力和国际竞争力，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力支柱。2017年9月，经国务院批准，教育部、财政部、国家发展和改革委员会启动首轮“双一流”建设，建设高校137所；2022年2月，经国务院批准，三部委启动新一轮“双一流”建设，建设高校147所。

[10]西藏大学、石河子大学等极少数“双一流”大学除外。