对行政管理学发展阶段的划分，国内外学者有着不同的看法。由于划分阶段的根据不同，划分方法各异。其中，比较有代表性的有以下几种：美国著名管理学家丹尼尔·A.雷恩依据管理思想的演变将整个管理思想的演变分为四个时期，即早期管理思想时代、科学管理时代（19世纪末到20世纪初）、社会人时代（20世纪20年代开始到第二次世界大战）和当前时代（第二次世界大战以后）；美国著名行政学家尼古拉斯·亨利按照行政管理在其学术领域中所占的体制位置和该领域的研究内容将行政管理学划分为五个范式阶段，即政治—行政二分法（1900—1926年），行政学原理、挑战及回应（1927—1950年），作为政治学的公共行政学（1950—1970年），作为管理学的行政管理学（1956—1970年），作为公共行政学的行政管理学（1970年以后）。

我国学者对公共行政发展阶段的划分大多参照国外学者的划分标准和方法，其中有代表性的主要有以下几种：我国台湾学者张润书把西方行政管理学的发展划分为三大阶段，即传统理论时期（X理论时期，1900—1930年）、行为科学时期（Y理论时期，1930—1960年）和系统理论时期（Z理论时期，1960年以后）；夏书章教授把西方行政管理学的发展历程概括为三个时期，即形成阶段——传统管理时期（19世纪末—20世纪20年代）、成长阶段——科学管理时期（20世纪20年代—40年代）、科学化阶段——现代化管理时期（20世纪40年代至今）；陈福今、张德信则把西方行政管理学的发展历程根据西方工业化的发展分为“三个时期”，即工业化初期的公共行政、工业化完成时期的公共行政、知识经济时代的公共行政；还有学者将其划分为形成时期的行政思想（19世纪末—20世纪30年代）、发展时期的行政思想（20世纪40年代—60年代）和繁荣时期的行政思想（20世纪70年代至今）；还有学者将公共行政发展划分为五个范式——传统公共行政范式（19世纪末—20世纪40年代）、对传统的批判与新公共行政的出现（20世纪40年代—60年代）、公共管理范式（20世纪70年代—90年代）、新公共管理范式（20世纪80年代末—21世纪初）、新公共服务时期（21世纪初至今）。

尽管划分的形式多样，但大体我们可以看出一些基本原则：第一，划分的主要依据是行政管理学理论主张中核心价值的变化；第二，凡是对行政管理学发展产生了重要影响的思想观点都应当在行政管理史中获得自己的相应位置；第三，同一时期由于存在不同学派和研究方法，每一个阶段只有大体的上限而不硬性划定下限。

出于学习方便、易于接受的想法，本书选择一种按事物成长规律的划分方法将西方行政管理学发展分为3个时期，并做简要介绍。

（一）形成时期

国外学者认为，从19世纪末到20世纪30年代是行政管理学形成的时期，又称科学管理时期。1887年，美国的威尔逊在《政治学季刊》上发表了《行政学之研究》一文。他认为“执行宪法比制定宪法还要困难”，“应该建立一门行政科学，力求使政府少走弯路，避免杂乱无章、不成体系的现象发生，使政府在评价工作时得到尽责的声誉”。由于这篇文章论点上的开创性，威尔逊被认为是美国行政管理学研究的奠基人。继威尔逊之后，美国的另一个著名行政学家古德诺于1900年出版了《政治与行政》一书，对政治与行政分离的理论做了进一步系统阐述，为创建系统的行政管理学提供了理论基础。古德诺定义了行政与政治的不同作用，阐明这两者是完全能够区分开的，因为在所有的政府体制中都存在着“两种性质截然不同的政府职能”，“政府的这两种职能可以分别称作‘政治’与‘行政’。政治或政策与国家意志的表达相关，行政则与这些政策的执行相关”。即使是在君主制政府中，分工的需要也使区分这两种功能变得不可避免。古德诺倡导的“政治与行政分离”的二分法观点，使威尔逊开创的行政管理科学正式从政治学中分离出来，并引起人们的广泛重视和研究。1926年，怀特在出版美国第一本大学教科书《行政学导论》中，采用理论研究的方法来研究行政学，并把行政要素划分为四大部分，即组织原理、人事行政、财务行政和行政法规。除了一般公共行政原理外，着重研究组织结构。魏洛毕则在1927年出版的另一本大学教科书《行政学原理》中提出了他发现的政府机构活动中的一些基本原则，并指出在研究一般公共行政原理的同时，应将重点放在公共行政的财务和预算上，注重宪法权力。

从威尔逊提出要建立行政科学，到以后古德诺、怀特、魏洛毕等人在自己著作中建立行政学的学科体系，是行政管理学开始成为一个独立学科的形成阶段。早期的行政学系统地论述了行政学的研究对象、内容和方法，着重研讨政府行政组织、人事行政和财务行政，同时注意研究中央与地方之间的关系、行政首脑的作用、行政部门同立法部门及一般公众之间的关系。其以研究政府行政效率和节省开支为目标，主张“政治与行政分离”，充分发挥行政管理的功能作用；主张实行组织系统化、工作方式和程序合理化、机关事务计划化、组织协调化、各项工作标准化、权责分明、追求实效等。早期行政学的主要贡献在于发现行政管理活动中一些规范性的基本原则，勾画了行政学研究的大致范围，其理论和方法对当时行政学的发展产生了较大影响，并使得行政学开始作为一个为人们接受的新的研究领域从政治学中独立出来，并进入了大学课堂。1939年，美国成立了全国行政学会，交流、发展、传播公共行政的知识与资料，以增进行政管理学的研究。至此，行政管理学作为一门独立的学科已被确定下来了。

（二）成长时期

成长时期又称行为科学时期，这个时期大致从20世纪30年代到60年代。“行为科学”这一概念是在1949年提出来的，但20世纪20年代就有人开始运用这种理论和方法，重视人的行为的研究。20世纪30年代，以梅奥为首的三位哈佛大学教授主持了著名的“霍桑实验”：他们在一个工厂对工人的行为同工作效果的关系进行实验研究，发现工厂产量的增加同尊重工人、听取工人的意见、注意单位中非正式组织等各种因素有密切联系。他们依据这一结果，提出了“社会人”的假设，认为必须重视人与人的关系，以及人与单位的合作关系；认为人是任何合作企业的重心，管理研究必须集中在对人的行为、人群关系的研究；主张管理在于激发人的积极性。“社会人”假设的提出标志着行为科学的产生。与规范性研究方法不同，行为科学是用实证性的方法研究组织管理中人的行为以及行为过程，人和人际关系被纳入研究视野，拓展了行政管理学的研究领域。马斯洛的人类需求层次理论、麦格雷戈的X-Y理论、赫茨伯格的双因素论等都是其直接的成果。行为科学对行政学研究有很大影响，使行政学转向从社会学、心理学、人类学的角度，重视对人的行为和心理因素以及人与周围环境关系的研究，注意激发人的积极性。从20世纪30年代开始，在美国开始运用所谓“行为科学”来研究行政管理。以行为科学的理论和方法来研究行政管理，至今在国外仍很盛行。然而行为主义的方法引入行政活动研究所产生的最为重要的理论成果之一，则是有限理性决策论的提出。同时，这一时期拉斯韦尔和彼得的政策科学也对行政管理学的发展做出了重大贡献。

这一时期理论的主要特征是把行为科学运用于行政管理学的研究，把研究的重点放到人的本身、人的行为、人的作用、组织的作用，以及人与组织、环境的关系上，主要运用心理学、社会学等研究的科学成果来研究管理的问题。但是，这种人际关系组织理论过分强调了感情的、社会的因素，忽视了理性、行政组织、法制规范以及外在环境的作用，因而在管理实践中存在偏颇和不足。

（三）发展时期(www.daowen.com)

行政管理学的发展时期又称现代科学管理理论时期或新公共管理时期，这个时期大致从20世纪60年代至21世纪初期。这一时期理论的主要特征是：大量的新流派、新理论和新方法围绕政府管理问题的解决而交叉、融合，为政府管理研究的突破奠定了坚实的基础。这一时期，西方社会科学在经历了长期的分化、初步的融合之后，开始大踏步向整体化迈进，跨学科、交叉综合研究成为社会科学研究的主要趋势。一方面，一批经济学者用经济学的途径来研究传统的政治学和行政管理学的主题，形成了一系列颇有影响的新公共行政理论。这一理论的特征就是要以管理取代行政，以市场或合同取代官僚的公共行政，以缩小公共行政的规模，其实质就是要实现公共管理的社会化、市场化、企业化。如果用一句话概括“新公共管理”，那么就是要以市场和企业精神重塑公共部门。其中，最有影响和最有成就的流派，是以1986年诺贝尔经济学奖获得者布坎南为代表的公共选择学派。他把“经济人”假设引入了政府行为理论，这对政府行为的分析有独特的价值，为我们认识政府及其行为提供了新视角。这一理论在西方受到高度重视。此外，另一重要学派是以科斯为代表的新制度经济学派，其主要代表人物包括科斯、诺斯、威廉姆逊与德姆塞茨等，其主要理论贡献有交易成本理论、代理理论、制度创新理论等。另一方面，传统行政管理学者把二战以后出现的系统工程学、运筹学、控制论等新兴学科的理论引入行政管理研究，把行政管理看作许多相互依存的不同要素构成的具有一定功能的整体。这个整体是由不同性质与作用的各个部分组成的，各个组成部分既是彼此独立的，又是互相依存和互相制约的，并有共同的目标。其强调行政管理活动与外界环境、外在系统之间的关系，强调根据环境的变化选择适当的管理方式等方面的研究。例如：美国社会学家帕森思提出的每个组织系统分为决策、管理和技术三个层次；美国哈佛大学的高斯和雷格斯从生物对环境的依存关系出发，认为公共行政不能囿于自身，而应当重视和研究公共行政与自然环境、社会环境间的关系，即在行政管理中就必须重视行政过程的整体性，以及行政系统与社会环境之间的关联性，只有这样才能提高公共行政的水平；美国尼勃拉斯加大学教授卢桑斯提出了依据条件的不同经过权衡而随时变通的“权变理论”等。他们从宏观、联系、开放和动态的高度来研究行政管理学，力图将人和人的活动、对象、环境统一起来，从“决策人”出发，运用最新科学成果，从各方面的联系来研究行政管理。

随着新公共管理理论的发展，其对公共行政本身的“经济人”预设也导致了一些问题。以美国学者罗伯特·登哈特为代表的公共管理学者对新公共管理学的思想进行了反思，认为新公共管理的问题具体表现为以下几个方面：第一，丢失“公共性”。新公共管理将“3E”（经济、效率、效益）作为价值基础，强调政府像企业一样经营，忽视政府管理的核心价值中的公正、公平、正义，必然导致公共管理丢失本真。第二，弱化政府的公共职能。将本应由政府承担的公共服务职能转交给社会，政府变成逐利的主体，长此以往，政府将弱化本身的职能性。第三，将公民比喻为“顾客”是不恰当的。公民不只是服务的受众，更是社会的主人，公民需要参与到公共政策的制定过程中，由此体现公民的社会本质。第四，政府在根据“经济人”假设进行重构的同时，不仅丧失了公共属性，同时将给腐败和不道德行为提供机会。基于对“新公共管理”的反思和批判，罗伯特·登哈特（Robert Denhardt）夫妇提出了新公共服务理论这一理论的核心观点，分为7个方面：

（1）政府的职能是服务，而不是掌舵，这是七大原则中最突出的原则。公共管理者的重要作用并不是体现在对社会的控制或驾驭上，而是在于帮助公民表达和实现他们的共同利益。

（2）公共利益是目标而非副产品。

（3）战略地思考、民主地行动。新公共服务理论认为，符合公共需要的政策和计划，只有通过集体努力和协作的过程，才能够最有效、最负责地得到贯彻执行。为了实现集体的远景目标，在具体的计划实现过程中，依然需要公民的积极参与。

（4）为公民服务，而不是为顾客服务。公民是公共服务的接受者、参与者和监督者，也是纳税等义务的承担者。

（5）责任并不是单一的。公务员不应当仅仅关注市场，还应该关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。

（6）要重视人，而不能只重视生产率。新公共服务理论家在探讨管理和组织时十分强调“通过人来管理的重要性”。

（7）公民权和公民服务比企业家精神更重要。公共行政官员并不是其机构和项目的业务所有者，政府为公民所有。

总之，行政管理学是一个不断发展的学科。当前，西方行政管理学的发展趋势是：从对行政与政治和社会因素相分离的研究，发展到行政与政治和社会因素相结合的研究；从重视行政组织的静态研究，发展到重视行政组织的动态研究，再扩展到行政生态环境、文化环境的生态系统研究，突出了行政文化在行政管理学内容中的地位；从重视行政制度、行政组织、行政权力及行政法规的静态结构研究，扩展到对行政行为、行政过程的研究，尤其是对行政决策活动的动态功能研究；从重视行政的技术效率研究，发展到重视行政的社会效能研究；从重视事和物的研究，发展到重视人的行为及心理活动的研究；从单学科的研究，发展到全方位的综合研究。而且，理论与实践的联系越来越密切，更加注重对新的行政管理方法和程序的研究。总之，行政管理学的研究越来越趋向精密化、科学化、现实化。