（一）行政的本质

“行政”一词，中国古籍早有记载。《左传》中记有“行其政事”“行其政令”；《史记》中记有“周公行政七年”“公乃摄行政当国”；等等。其含义是执掌国家政权，推行政府法令，管理社会事务。在国外也早有“行政”一词。古希腊学者亚里士多德在《政治学》一书中指出：一切政体都有三要素，即议事机能、行政机能和审判机能。现代英语中的“行政”就来自拉丁文。到近代，一些西方学者从不同角度对“行政”一词进行了解释。例如：美国学者魏洛毕认为“行政是政府部门所管辖的事务”；怀特认为“行政乃是为完成或为实行一个政权机关的政策而采取的一切运作”；孟汉认为“行政是在法律范围内执行公务”；马叶尔认为“行政是实现国家政治目的的活动”；西蒙认为“行政是若干人为达到共同目的所做的集体行动”；狄马宛认为“行政是在研究人民期望政府做些什么事情以及如何使这些事情做得成功”。考察西方学者的理论观点，我们发现，尽管西方学者对行政的理解和表述有多种，但概括起来大致从以下三个角度对现代意义上的“行政”予以定义。

第一，从政治和行政的关系加以定义。这一观点主张“政”和“治”（“行”）分离，将政治与行政分属于不同的领域，将其看作一个总的过程中的两个不同阶段。他们认为，在一切政治制度中，只有两种基本功能，即国家意志的表现和国家意志的执行；并认为，政治的领域是国家意志的表达，是公共政策的制定，而行政管理则属于对国家政策和法律的执行。这便是著名的政治与行政二分法说。其与1883年美国政府以功绩制为主要内容，以政务官和事务官的分离为主要形式的近代文官制度的确立有着直接而密切的联系。美国学者威尔逊和古德诺最先提出了这一观点。

第二，从“三权分立”角度出发，从政府的组织结构加以定义。众所周知，西方现代资本主义国家是按照“三权分立”的原则建立起来的，立法、司法、行政三者分权制衡。从这一点出发，西方学者形成了关于行政的“大政府”与“小政府”两种观点。小政府的观点将行政看成是除立法、司法以外行政机关的事务，认为行政就是政府组织中的行政部门管理自身内部事务和社会公共事务的活动。例如，美国行政学者魏洛毕认为“行政是政府组织中行政机关管辖事务的活动”。大政府的观点则认为，行政是包括立法、行政、司法三大部门在内的政府机构管理社会事务的活动。再如，美国行政学者菲利克斯·尼格罗和劳埃德·尼格罗认为，行政“包括所有三个部门——执行的、立法的和司法的——以及它们的相互作用”。

第三，从管理的职能角度加以定义。在19世纪末和20世纪初，由于科学技术和生产的发展，资本主义国家在工商企业发生了“科学管理”革命。美国的泰勒在他撰写的《科学管理原理》中主张，分工协作、增强计划性、实行标准化、培训职工、规定定额和实行差别工资以挖掘潜力、提高效率。在这一背景下，科学管理的理论也逐渐被引进到国家行政管理部门。有学者便从科学管理的功能、要素、宗旨来解释行政的含义。美国学者古立克将这一活动过程进行了具体分解，提出著名的“POSDCRB七职能说”，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算。

以上对行政的各种认识，可以说是不同的研究途径所致。因此，每一种定义必然都有其合理的部分，但同时也必然存在着不足和缺陷。第一种定义在提出后不久就招来异议。显然，国家意志的表达功能和执行功能是相互渗透、难以截然分开的。但是，这一定义还是指出了行政与政治相比较所具有的地位，这也是现代西方公务员制度（尤其是政治中立制度）的一个重要理论基础。第二种定义指出了行政管理的主体（尽管对这一主体的确切身份有争议），但对行政管理的客体的说明比较含糊。第二种定义从技术角度去理解和研究行政活动，但同时也忽略了行政管理作为一种特殊形式的管理活动的这一基本立足点。

行政是人类社会发展到一定阶段，随着国家的产生而产生的。在原始社会，人类就有初步的社会管理活动。那时，公共的事务由部落成员按习俗、惯例处理，社会秩序靠传统力量维持，没有专门的管理机构和管理人员。后来，随着社会经济的发展，出现了阶级，管理公共事务的权力属于在经济上占统治地位的阶级的代理人，即官吏掌管，就出现了国家。“国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力。”因此，与人民大众分离的公共权力的出现，意味着国家的产生，也就是行政的开始。国家是有阶级性的，行政实现国家的意志，其性质必然由国家的阶级性所决定。由于国家的管理职能具有二重性，既包括执行由一切社会的性质产生的各种公共事务，又包括由政府同人民大众相对立而产生的各种特殊职能。因此，行政与政治是不可截然分开的，只有把行政与国家的阶级性联系起来，才能认清行政的本质。

综上所述，行政是一个内涵丰富的概念，应从综合的角度，多层次地、全面地对其进行阐述。在对行政的理解上，马克思主义的观点应该成为我们科学把握行政概念的指导。

1.行政是国家活动

行政是一种国家活动，不是一般机关、组织、团体、单位的活动。国家是阶级矛盾不可调和的产物，是一定阶级进行政治统治和社会管理的工具。作为国家活动的行政就是管理国家事务和社会公共事务的活动，因而理所当然地不仅要执行国家的权力，而且也要代表在国家中占统治地位的阶级的意志和利益。离开国家来看行政，显然是错误的。

2.行政是国家的社会管理活动

行政不是国家所有的活动，国家活动包括政治统治和社会管理两个不可分割的方面。一般而言，国家立法活动表达统治阶级的意志，较多地显示政治统治的作用，与国家的立法、司法等其他活动相区别。行政以组织管理为活动内容，这种组织活动的主体主要是国家行政机关，更多体现为：通过对国家事务的具体管理来实现统治阶级的意志；将反映国家意志的法律、法规、方针、政策等付诸实施；组织人力、物力等实现既定目标，追求的是高效率。这有别于夺取政权、改变阶级结构、建立并巩固政权等政治活动。

3.行政是活动过程

行政是一个活动过程，不是孤立、静止的。活动要有运行机制、程序、方式、方法等。行政就是国家行政机关通过领导、计划、组织、协调、控制等一系列环节和手段而展开与运作的活动过程。

概而言之，我们可以认为，行政是国家行政机关运用国家权力，为实现统治阶级的意志和利益，依法通过领导、计划、组织、协调、控制等环节和手段对国家和社会事务以及自身的运行所进行的一系列管理活动。在这里，主体是国家权力机关的执行机关，即行政机关，也就是从中央到地方的各级政府；客体是国家事务、社会公共事务及行政组织的内部事务，它不是对社会某一部门、某一方面的管理，而是对包括政治、经济、文化、教育、卫生、军事、财政、金融和其他社会事务的整个行政事务的管理。其原则是以法律为准绳，依法行政的程序是动态的，是通过领导、计划、协调、组织、控制等一系列环节、手段进行活动的过程。

（二）行政的特点

行政与一般管理相比较有以下特点：

1.活动性质不同(www.daowen.com)

管理活动一般不具有政治性，而行政活动的性质由国家性质决定，它具有政治性与社会性相统一的特征。行政执行统治阶级的意志，其活动必然带有阶级性或具有阶级意向性，即主观上是为了维护阶级统治，而客观上维持了社会秩序，促进了社会经济发展，有利于公众，服务于全社会。

2.活动范围不同

管理的范围十分宽泛，从个人到社会，从物质文明到精神文明，凡人类涉足的领域几乎都离不开管理；而行政管理是管理系统中的一个子系统，是以行使国家行政权力为界限的范围内的活动，超越权限的管理无效。

3.活动时限不同

所谓管理，就是把人、财、物等资源通过运用计划、组织、领导和控制等方法来完成既定的组织目标的过程。管理时限较长，它是一种随人类群体活动开始就具有的，并且与人类社会并存的活动；行政是人类社会发展到一定阶段，随着国家产生而开始的活动，比管理的时限短得多。

（三）行政管理的界定

一般认为，行政与行政管理两个概念没有根本区别，可以互换使用。目前，行政学界对二者细微的差别有不同看法。有的认为，行政层次较高，侧重总的方面；而行政管理层次较低，侧重具体运行活动。还有人认为，行政管理是管理的一个子系统，与其他方面的管理诸如经济管理、文化管理等层次相同，称行政管理更为贴切，但二者并没有本质区别。此外，我们所说的行政管理有时又被称为“公共行政”。它突出强调了行政管理的一个重要特征——公共性，这是行政管理与其他管理的一个重要区别，也是行政管理学最需要着力探讨的领域。正如徐颂陶、徐理明主编的《中国公共行政》一书所言，选用公共行政之名“是为了更贴切地体现我国政府管理的本质特征”。

在我国，行政管理是指作为国家最高权力机关（全国人民代表大会）的执行机关的各级人民政府的工作。需要指出的是，在企业和事业单位中，也有使用行政和行政管理概念的情况。例如，许多有关国民经济的重要行业，一些属国家所有的大中型企业、事业单位，其领导者由国家行政主管部门任命或聘任，并对国家负责，它们具有相当于国家行政人员的公职身份和待遇，其下属管理机构的管理人员称为行政管理人员，他们所从事的工作称为行政管理工作。显然，这里说的行政或行政管理仅就这些单位自身的“公共事务”的管理而言。与政府管理的国家公共事务和社会公共事务并不是同一范畴的概念。因此，为便于说明现实中复杂的行政管理现象，行政管理也就有广义和狭义之分。仅指政府所从事的行政管理称为狭义行政管理，而包括企业、事业和其他单位的行政管理则称为广义行政管理。两者在某些管理原理上有共通之处，但管理的性质与特点又存在重大的区别。

（四）行政管理学的特点

行政管理学又称行政学，在国外亦称公共行政学、公共管理学、国家管理学等，它是探讨行政管理活动的规律、研究如何搞好行政管理的科学，是社会科学中的一门独立学科。行政管理学研究的目的在于建立科学的行政管理体系，提高行政管理的效能。也可以说，行政管理学是研究国家行政组织依法对国家政务和社会公共事务进行有效管理的科学。对行政管理学可以从以下特点去进一步认识。

1.阶级性与社会性

行政管理是与国家同时产生的社会现象，它是客观存在的，有着“不以人的意志为转移”的规律，这是行政管理学研究的前提、依据。行政管理学要研究行政管理的一般规律，但行政的性质由国家性质决定，因而行政管理的理论、原则、方法归根到底是为一定的统治阶级服务，而且也是从统治阶级的管理实践中概括出来的，不可能不带有阶级的特点。管理活动有其自身的规律，管理活动规律的原理、原则和方法则具有普遍适用性，在不同社会制度国家的行政管理活动中都具有指导作用。因此，行政管理具有阶级性和社会性，我们在不排斥吸收、借鉴国外的研究成果的同时，应看到不同性质和类型的国家其行政管理有各自的特性，要注重对本国行政管理特殊规律的研究，以指导实践。

2.客观性和实践性

行政管理学研究的目的在于针对实际，找寻规律，指导实践，以提高行政管理的有效性，实现行政高效率。行政管理的概念、范畴、原理、原则都是从复杂的行政行为和行政现象中概括出来的，它以客观事实为依据，进行概括、总结、提高，上升为系统的理论知识体系，客观地反映行政现象背后的内在规律，因此具有客观性。但作为一门应用科学，它的知识具有高度的实用价值，它可以较直接地应用到行政管理的实践中去，为行政管理提供科学的指导和科学的方法，指导和规范行政管理活动，提高行政管理水平，因而具有很强的实践性。

3.综合性与交叉性

行政管理学是在综合了哲学、政治学、法学、管理学、社会学、心理学、决策学、信息学、人事管理学等多种学科的有关知识基础上发展起来的，与这些学科既有联系又有区别，是一门综合性、交叉性的学科。现代行政学的内容包含了许多学科的理论知识和实践经验，在吸收各门学科知识的基础上，对行政现象做系统研究，是一门独立的、完整的学科。