财政政策是指为促进就业水平提高，减轻经济波动，防止通货膨胀，实现经济稳定增长而对政府财政支出、税收和举债水平所进行的选择，或对政府财政收入和政府财政支出水平所做的决策。

13.2.1 财政政策的内容

财政政策由国家制定，代表统治阶级的意志和利益，具有鲜明的阶级性，并受一定的社会生产力发展水平和相应的经济关系制约。财政政策是国家整个经济政策的组成部分，同其他经济政策有着密切的联系。

财政政策的主要内容包括财政收入政策和财政支出政策。

13.2.1.1 财政收入政策

我国财政收入的主要来源靠哪些税种？

所以财政收入政策，主要是政府通过调节税收收入和税率调节经济的。政府在财政政策中提高税率增加税收，可以通过减少消费、减少投资来抑制总需求。政府降低税率减少税收，可以通过增加消费、增加投资来刺激总需求。可见政府税收政策是调节宏观经济的一种紧缩性力量，增加税收可以抑制总需求，减少税收可以刺激总需求。

13.2.1.2 财政支出支出

政府财政支出主要包括以下三个方面：一是政府对商品和劳务的直接购买，包括对日常消费品的购买以及支付给政府公务人员的工资等。二是政府对公共工程的支出。公共工程方面的支出，具有投资大、周期长、见效慢等特点。不适宜私人投资，因此公共工程项目多由政府投资建设。政府通过新建工程、公共工程，可以弥补私人投资的不足，增加整个社会的投资需求。三是政府的各种转移支付。政府转移支付不以取得产品与劳务为目的，主要是各种福利支出，如失业人员的失业津贴、退役军人的补助金等。政府财政支出是调节宏观经济的一种扩张性的力量，增加政府支出可以刺激总需求，减少政府支出可以抑制总需求。

财政政策就是要运用政府开支与税收来调节经济。具体来说的运用原则是：在经济萧条时期，总需求小于总供给，经济中存在失业，政府就要通过扩张性的财政政策来刺激总需求，以实现充分就业。扩张性的财政政策包括增加政府支出与减税。政府公共工程支出与购买的增加有利于刺激私人投资，转移支付的增加可以增加个人消费，这样就会刺激总需求。降低个人所得税率可以使个人可支配收入增加，从而增加了消费；减少公司所得税可以使公司收入增加，从而增加了投资，也会刺激总需求。在经济繁荣时期，总需求大于总供给，经济中也存在失业，政府则要通过紧缩性的财政政策来压抑总需求，以实现物价稳定。紧缩性的财政政策包括减少政府支出与增加税收。政府公共工程支出与购买的减少有利于抑制投资，转移支付的减少可以减少个人消费，这样就会压抑总需求。增加个人所得税（主要是提高税率）可以使个人可支配收入减少，从而减少消费；增加公司所得税可以使公司收入减少，从而减少投资，这样也会压抑总需求。

下面运用IS-LM 模型说明扩展性财政政策与紧缩性财政政策的作用原理。如图13-1所示：

图13-1 扩张性财政政策与紧缩性财政政策相互作用

在图13-1中，IS0与LM 相交于E0点，决定了均衡的国民收入为Y0，利率水平为r0。如果实施扩张性财政政策，总需求增加，那么曲线IS0向右上方平移至IS1，形成新的均衡点为E1，新的均衡国民收入为Y1，利率水平为r1，显然Y1＞Y0，r1＞r0，即国民收入增加，利率水平也同时上升了。如果实施紧缩性财政政策，总需求减少，那么曲线IS0向左下方平移至IS2，形成新的均衡点为E2，新的均衡国民收入为Y2，新的利率水平为r2，显然Y2 ＜Y0，r2 ＜r0，即国民收入减少，利率水平也同时下降了。

财政政策的这种运用原理在西方被称为“逆风向而行事”，即在经济高涨时使其受到抑制；在经济萧条时使其受到刺激。保障宏观经济既不至于过于繁荣，也不至于过于萧条，从而实现经济的稳定增长。

知识拓展

我国财政政策发展历程

我国1952年国内生产总值只有679亿元，2010年突破40 万亿元，超过日本，并且稳居世界第二。党的十八大以来，中国综合国力持续提升，近3年经济总量连续跨越了70万亿元、80万亿元和90万亿元的大关，占世界经济比重接近16%。

2001年，加入世贸组织，以更加积极的姿态参与国际经济合作。

2018年，粮食产量比1949年增长4.8倍。

2018年，国内生产总值比1952年增长175倍，年均增长8.1%。2018年人均国民总收入达到9 732美元，高于中等收入国家平均水平。2018年财政收入达到18.3万亿元，外汇储备在3万亿美元以上，连续13年稳居世界第一位。

2018年，全社会研究与试验发展经费支出达到1.97 万亿元，与国内生产总值之比为2.18%，超过欧盟15国的平均水平。

2018年，全国居民人均可支配收入达到2.8 万元，比1978年实际增长24.3倍。党的十八大以来，高度关注民生和就业，城镇新增就业连续6年超过1 300万人，2018年末，整体就业人员增加到7.76亿人。

2013—2018年，中国农村贫困人口共减少8 239万人，相当于一个大国的人口水平。到2018年，农村贫困发生率下降到1.7%，对全球减贫贡献超过70%。

就现实的经济运行来看，中国的财政收入主要有以下几个方面：

第一，直接向个人征收的税。如个人所得税、企业所得税等。

第二，向个人收取的规费收入（如结婚登记费、护照费、户口证书费等）和罚没收入等。

第三，居民购买的国库券所得。

第四，国家出售高税率消费品（如烟、酒、化妆品等）所获得的一部分收入，实质上是由转移来的。

第五，服务行业和文化娱乐业等企事业单位上交的税收。

中央财政收入和地方财政收入是指按财政体制划分的中央本级收入和地方本级收入。1994年分税制财政体制以后，属于中央财政的收入包括关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道、银行总行、保险总公司等集中缴纳的所得税，利润和城市维护建设税，增值税的75%部分，证券交易税（印花税）50%部分和海洋石油资源税。属于地方财政的收入包括地方企业所得税，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城镇维护建设税，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，耕地占用税，契税，增值税25%部分，证券交易税（印花税）50%部分和除海洋石油资源税以外的其他资源税。

另外，铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税作为中央独享收入。中央跨地区经营、集中缴库企业、省级电力公司、高速公路以及卷烟厂等企业缴纳的所得税作为中央和省级分享收入。其他企业所得税和全部个人所得税收入实行中央、省、市州按比例分享。分享比例2002年分别为50%、15%、35%，2003年分别为60%，12%、28%。(www.daowen.com)

资料来源：潘文晔：《我国改革开放以来财政政策的实施历程》，《商业文化》，2015年第6期。

13.2.2 自动稳定器

所谓自动稳定器是指财政制度本身存在一种内在的、不需要政府采取其他干预行为就可以随着经济社会的发展，自动调节经济的运行机制，这种机制也被称为财政自动稳定器。主要表现在两方面：

13.2.2.1 累进税制度

包括个人所得税和企业所得税的累进所得税自动稳定作用。在经济萧条时期，个人收入和企业利润降低，符合纳税条件的个人和企业数量减少，因而税基相对缩小，使用的累进税率相对下降，税收自动减少。因税收的减少幅度大于个人收入和企业利润的下降幅度，税收便会产生一种推力，防止个人消费和企业投资的过度下降，从而起到反经济衰退的作用。在经济过热时期，其作用机理正好相反，企业和个人收入增加，但累进所得税增长更快，从而抑制居民可支配收入和企业投资过快增长。这样可以有效抑制总需求，使经济不至于过于繁荣。

自动稳定器和财政政策有何关系？

13.2.2.2 政府转移支付制度

政府转移支付的自动稳定作用表现在如果经济出现衰退，符合领取失业救济和各种福利标准的人数增加，失业救济和各种福利的发放趋于自动增加，从而有利于抑制消费支出的持续下降，防止经济的进一步衰退。在经济繁荣时期，其作用机理正好相反。符合领取失业救济和各种福利标准的人数减少，政府的失业救济及其他福利支出相应减少，从而有助于抑制总需求，避免经济过度繁荣。

13.2.2.3 农产品价格支持

政府通常对农产品价格实行补贴或支持。当经济繁荣时，农产品价格上升，政府将减少对农产品的价格补贴。这样既抑制了农产品价格进一步上涨，又减少了财政支出，抑制了总需求。反之，当经济萧条时，农产品价格下降，政府将增加对农产品的价格补贴，以防止农产品价格的进一步下降，并增加了财政支出，刺激了总需求。

从理论上讲，财政政策的自动稳定器机制是存在的，但是这种自动稳定器调节经济的作用十分有限，只能减轻经济萧条或通货膨胀的程度，并不能改变萧条和通货膨胀的总趋势；只能对财政政策起到自动配合的作用，并不能代替财政政策。因此，尽管某些财政政策具有自动稳定器的作用，但仍需要政府有意识地运用财政政策来调节经济。

13.2.3 赤字财政政策

财政赤字是指政府财政支出大于财政收入是实行扩张性财政政策的结果。财政盈余则指政府财政收入大于财政支出，是实行紧缩性财政政策的结果。西方经济学家认为，财政政策应该为实现社会充分就业服务，因此，政府必须放弃财政收支平衡的旧信条，实行赤字财政政策。在经济萧条时期，财政政策是增加政府支出，减少政府税收，这样就必然出现财政赤字。

政府实行赤字财政政策是通过发行公债来进行的。公债并不是直接卖给公众或厂商，因为这样可能会减少公众与厂商的消费和投资，使赤字财政政策起不到应有的刺激经济的作用。公债由政府财政部发行，卖给中央银行，中央银行向财政部支付货币，财政部就可以用这些货币来进行各项支出，刺激经济。

当通货膨胀时，政府应减少支出或者增加税收，有意识的使预算不平衡而产生预算盈余。预算盈余可以对经济产生紧缩作用，盈余越大，紧缩效果就越明显。一般而言，经济萧条时的财政赤字可以用经济繁荣时的财政盈余来弥补，最终在一个经济周期内整个财政大体可以实现动态平衡。

知识拓展

美国的补偿性财政政策

战后美国的赤字财政政策有一个发展过程。在20世纪50年代奉行“补偿性的财政政策”，即在经济萧条时期增加政府支出，减少税收，使财政有赤字；而在经济繁荣时期减少政府支出，增加税收，使财政有盈余。这样，以求得长期的财政预算平衡。从1952年到1960年的8年中，5年有财政赤字，3年有财政盈余，赤字最多时也只是125 亿美元。20世纪60年代以后，为了实现充分就业，大规模地实行赤字财政政策，使财政赤字迅速增加。到1983年，联邦政府未偿还的债务已达13 819 亿美元，比1948年净增加了11 296 亿美元。这样，财政赤字成为历届政府所无法解决的问题。里根上任时，曾讥讽他的前任使美国的国债达到了这样的程度：如果以每张票面值为1 000 美元，摞在一起，其高度可达67 英里。里根一再声称要解决这一问题。但实际上到1983年底，里根已把这一纪录加高到近100英里。

资料来源：王志伟、毛晖：《20世纪美国扩张性财政政策的演变及启示》，

《经济科学》，2003年第2期。

13.2.4 财政政策的挤出效应

财政政策挤出效应是指政府扩张性财政政策导致的利率上升所引起的私人投资减少。社会财富的总量是一定的，政府占用的资金过多，会使私人部门可占用资金减少，政府通过向公众（企业、居民）和商业银行举债来实行扩张性的财政政策，引起利率上升和借贷资金需求上的竞争，导致私人部门（或非政府部门）消费及投资减少，从而使财政扩张作用被部分或全部抵消。

财政挤出效应任何时候都会发挥作用吗？为什么？

下面用图13-2来说明财政政策的挤出效应。

图13-2 财政政策的挤出效应

图13-2 中，当IS 曲线为IS0时，IS0与LM 相交于点E0，决定了国民收入为Y0，利率为r0。如果财政支出增加即总需求增加，那么IS 曲线从IS0平行移动至IS1，与LM 相交于E1点，相应的国民收入为Y1，利率为r1。随着国民收入的增加，货币需求相应增加，同时由于货币供给量不变（LM 曲线没有变动），所以会引起利率上升。由于利率上升，私人就会减少其投资和消费，即一部分政府支出的增加，实际上只是对私人支出的替代，并没有起到增加国民收入的作用，这就是财政政策的挤出效应。从图中看到，如果利率不变仍然为r0，那么国民收入应该增加到Y2，实际上利率是上升的，利率从r0上升到r2，国民收入只能相应地增加到Y1，（Y2-Y1）就是由于挤出效应所减少的国民收入增加量。

财政政策挤出效应的大小取决于多种因素，在实现充分就业的情况下，挤出效应最大，即挤出效应为1，也就是政府支出的增加数等于私人支出的减少数，扩张性财政政策对经济没有任何刺激作用。在没有充分实现就业的情况下，挤出效应一般大于0而小于1，其大小主要取决于政府支出增加所引起的利率上升的幅度。利率上升越高，则挤出效应越大；反之，利率上升越低，则挤出效应越小。

主张国家干预的凯恩斯主义认为，财政政策的挤出效应必须具体问题具体分析。当经济萧条时，有效需求不足，私人宁愿把货币保留在手中而不愿投资和消费，这就需要政府支出去填补私人支出不足，这时就不存在挤出效应。只有在充分就业时才存在挤出效应。

影响私人投资的因素，除了利率外，还有预期收益率。如果财政支出能提高预期收益率，那么私人投资不仅不会被挤出，反而会增加。当经济萧条时，增加财政支出既能增加政府对私人的订货又能增加消费者的收入，扩大市场需求，这样私人投资者对市场前景会增强信心，私人投资将增加。

财政支出扩大对利率的影响有两种情况：如果货币供给量也同步增加，则利率不会上升，私人投资也不会减少；如果货币供给量不变，则会出现利率上升的情况，但是如果利率上升幅度相对于预期收益率幅度的上升较小时，挤出效应也不会发生。