分类是人类认识事物的一种思维模式与方法。人们通过分类探索同一事物各部分之间的相同性和差异性，据此从该事物总量中归并和区分出不同的类别。土地利用分类就是根据一定的分类标志，结合性质的异同，将土地划分成若干个类型。土地利用分类的目的就是为了正确认识土地，如实反映土地利用的现状，以便对土地资源进行合理开发、利用、保护、改良、调查、统计和管理。

分类依据事物某些方面的相同性和差异性，按照一定的指标（或标准）对分类对象进行辨识，并以此归并分类的指标，称之为分类标志。土地分类的核心是分类标志。分类标志是依据土地的自然特性、经济特性，满足国家土地管理、土地登记、土地统计以及制定政策，服务社会经济发展的需求而制定的。

1.土地利用分类的原则及依据

土地利用分类强调不同地域单元上的人类活动，即土地利用单元的功能和用途，以服务国土资源管理为主，可依据土地的自然属性、覆盖特征、利用方式、土地用途、经营特点及管理特性等进行划分。土地调查的主要依据和技术标准是土地利用分类的标准。它既要有科学依据，又要适用和简练易懂，因此，进行土地利用分类应遵循以下原则：

（1）综合性

土地是多种自然要素相互作用、相互制约并结合人类劳动结果的自然经济综合体，因此，依据土地的相似性和差异性进行土地利用分类时，必须在掌握土地各组成要素与人类劳动成果的基础上，全面分析土地自然要素和经济要素中的特性，综合地反映土地利用的差异性。

（2）系统性

土地利用状况尽管因地区之间的差异而表现得非常复杂，但是它们仍然存在相似性和差异性。因此，在土地利用类型的划分中应正确归并相似性，区别差异性，从大类到小类逐级细分，多级续分。一级地类的设定主要是以土地的用量、利用方式和经营的特点为依据的；二级地类的设定主要是以自然属性、覆盖特征、土地的用途和经营目的等土地利用的差异为依据。同一级的土地类型要坚持同一分类标准，分类层次清楚，相互之间不可以混杂；一种地类，只能在一个大类中出现，不可以在另一个大类中并存。从而形成一个上下联系、逻辑分明的土地利用分类科学体系。

（3）实用性

土地利用类型具有很强的实践性，要求分类体系体现差异，通俗易懂；层次简明，便于掌握；体系完整，便于应用；含义准确，易于判别。并尽可能使土地利用分类的含义与国家统计部门和相关生产业务部门设定的名称、含义相一致，便于各部门的使用及土地信息相互之间的衔接。

（4）开放性

土地利用分类体系应根据社会经济的发展，适应土地使用制度的不断改革，满足土地市场的需求，具备市场信息时代的特征，具有开放性、兼容性，既要满足特定时期的管理、应用需求，又要满足社会经济、市场、信息时代发展而能进一步修改和完善的需求。

（5）继承性

要吸收和借鉴国内外以前的土地利用分类的经验和体系，对目前大家认可又比较适用的分类体系，可以直接继承并延续应用。

2.土地利用分类体系

20世纪80年代以来，根据国家土地管理的需要和发展，我国先后制定和实施的土地分类系统有1984年的《土地利用现状分类及含义》、1989年的《城镇土地分类及含义》、2001年的《全国土地分类（试行）》、2002年的《全国土地分类（过渡期间适用）》、2007年的《土地利用现状分类》5个土地利用分类系统。

1984年的土地分类系统采用二级分类，8个一级类，46个二级类。该系统对摸清我国土地资源家底，为国土规划、农业区划和农业宏观战略决策提供了数字依据和图件资料，基本满足当时土地管理和土地科学研究的需要，但该分类体系不可避免地存在一些不足的地方：①分类层次和类型相对较少；②侧重于农业用地的划分类型较多；③分类体系欠完整等。

1989年的分类系统对城、镇、村土地利用分类作了细化和充实，它与1984年制定的《土地利用现状分类及含义》形成一套我国首次较为详细的城乡土地利用分类体系。这套分类体系为完成第一次全国土地详查和城镇地籍调查、土地登记发挥了重要作用，为土地管理部门掌握各类土地的面积、土地利用状况提供了依据，具有较强的科学性和实用性，基本上满足了当时土地管理及社会经济发展的需要。

2001年的《全国土地分类（试行）》是我国首个城乡一体化的土地利用分类，适用于城镇和村庄大比例尺地籍调查，系统采用三级分类，基本框架是：一级地类3个：农用地、建设用地、未利用地，三大地类的界定严格按照《土地管理法》第四条第3款设定，二级地类15个，三级地类71个，是在原来的二级分类基础上进行调整、归并和增设而来的。

全面实施城乡统一的土地分类的必要条件是全面完成土地利用现状调查和城镇、村庄地籍调查。对于没有完成城镇和村庄地籍调查工作的县、市、区，全面实施城乡一体化的土地分类就不能一步到位，需要过渡。鉴于此种情况，国土资源部在《全国土地分类（试行）》基础上制定了《全国土地分类（过渡期间适用）》，于2002年8月颁布并实施，并对其适用范围作出明确规定：尚未完成城镇和村庄地籍调查的县、市、区，土地变更调查与更新调查使用《全国土地分类（过渡期间适用）》，其城市、建制镇和农村居民点不展开调查，土地变更调查、更新调查中城镇和农村地籍调查仍分别进行。系统采用三级分类。其中农用地和未利用地部分与《全国土地分类（试行）》完全相同，建设用地部分进行了适当归并。将商服用地、工矿仓储用地、公用设施用地、公共建筑用地、住宅用地、特殊用地6个二级地类和交通运输用地中的三级地类街巷，合并为居民点及工矿用地，作为二级地类，在其下划分城市、建制镇、农村居民点、独立工矿、盐田和特殊用地6个三级地类，即形成了3个一级地类，10个二级地类，52个三级地类。

根据全国第二次土地调查的需要，在原土地利用分类的基础上，广泛征求各单位的意见，按照第二次全国土地调查、国家统计等土地管理工作的需求，于2007年8月10日中国质量监督检验检疫总局和中国国家标准化管理委员会联合发布《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2007）（以下简称“《土地利用现状分类》”）。采用一级、二级两个层次的分类体系。一级地类12个、二级地类57个。它体现了以下三大特点：一是区分“类型”和“区域”，按照类型的唯一性进行划分，不依“区域”确定“类型”；二是按照土地用途、经营特点、利用方式和覆盖特征四个主要指标进行分类，一级地类主要按土地用途和利用方式，二级地类主要按经营特点、利用方式和覆盖特征进行续分，所采用的指标具有唯一性；三是体现城乡一体化原则，按照统一的指标，城乡土地统一划分，实现了土地分类的“全覆盖”。这个分类系统既能与各部门使用的分类系统相衔接，又能与时俱进，满足较长一段时间的需要，为土地管理和宏观调控提供基本信息，具有较强的实用性、开放性、继承性和经济性。

本章重点介绍2002年、2007年及2017年的土地利用分类系统。

（1）2002年的土地分类系统见表3-1。

表3-1　2002年的《全国土地分类（过渡期间适用）》

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注：*指生态退耕以外，按照国土资发〔1999〕511号文件规定，在农业结构调整中将耕地调整为其他农用地，但未破坏耕作层，不作为耕地减少衡量指标。按文件下发时间开始执行。

（2）2007年的土地分类系统

根据全国第二次土地调查的需要，在原土地利用分类的基础上，广泛征求各单位的意见，按照第二次全国土地调查、国家统计等土地管理工作的需求，于2007年8月10日中国质量监督检验检疫总局和中国国家标准化管理委员会联合发布《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2007）（以下简称《土地利用现状分类》）。采用一级、二级两个层次的分类体系。一级地类12个、二级地类57个。具体的地类编码和含义如表3-2所示。

表3-2　2007年的《土地利用现状分类》

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农村土地调查中，由于受调查比例尺所限，城镇等建设用地内部调查将无法全面使用《土地利用现状分类》标准。为了适应农村土地调查需要，将《土地利用现状分类》标准中的有关建设用地（铁路、公路等建设用地以外的建设用地）归并为“城镇村及工矿用地”，并在其下划分城市、建制镇、村庄、采矿用地、风景名胜及特殊用地5个二级地类，见表3-3。

表3-3　农村土地调查类别调整

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（3）2017年的土地分类系统

根据《国务院关于开展第三次全国土地调查的通知》　（国发〔2017〕48号）要求，第三次全国土地调查作为一项重大的国情国力调查，目的是在第二次全国土地调查成果基础上，全面细化和完善全国土地利用基础数据，国家直接掌握翔实准确的全国土地利用现状和土地资源变化情况，进一步完善土地调查、监测和统计制度，实现成果信息化管理与共享，满足生态文明建设、空间规划编制、供给侧结构性改革、宏观调控、自然资源管理体制改革和统一确权登记、国土空间用途管制等各项工作的需要。具体的地类编码和含义如表3-4所示。

表3-4　2017年的《第三次全国土地调查工作分类和编码》

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