危机后的金融监管改革

金融监管的目标是维护金融体系的稳定，金融危机则往往成为推动金融监管改革的动力。2008年金融危机的爆发给全球金融体系，特别是国际银行业带来了前所未有的冲击与挑战，暴露了金融体系内部矛盾、金融与经济体系矛盾，更对当时金融监管的有效性提出了疑问。危机后的金融监管改革，是对原来的金融监管理念和规则的重大革新。

第一，认识到市场过度扩张的缺陷。放松监管的政策基调事实上鼓励了许多不适当的金融创新，造成金融市场外部约束和监控不足，高风险金融衍生产品充斥市场，却不在监管范围之内。金融危机爆发后，监管理念明显趋严。

第二，为消费者提供更多保护。金融监管应重视保护金融机构和金融市场的发展，但更重要的在于保护消费者以及其他纳税人的公共利益。此次危机中，包括资产证券化和结构化金融工具在内的复杂产品的透明度不高，造成众多普通投资者无法准确了解其资产的风险暴露情况和内在价值，而受到市场波动的冲击；同时，这种情况也容易引发投资者快速压缩投资行为，放大去杠杆化过程，导致恐慌蔓延和扩散。另外，在危机救助中，道德风险问题也使公众利益遭受很大侵害。从某种程度上说，危机的发生在一定程度上源于缺少对消费者的保护，而危机爆发后消费者信心的缺失又推动金融危机走向深渊，并进一步损害消费者利益。因此，在危机后的金融监管改革中，加强投资者和消费者利益保护则成为重点之一。

第三，质疑分散的监管体系。格林斯潘曾信奉“几个监管者比一个好”，但事实证明，多头监管模式下并存的监管重叠和监管空白一定程度上为危机的形成和蔓延提供了温床。纵观众多发达国家的金融监管体系，均存在不同程度的多个监管机构并存的现象，其中以美国的情况最为严重，在联邦一级，就有货币监理署、联邦储备委员会、联邦存款保险公司、商品期货交易委员会和联邦住房企业监督办公室等部门。即使在实现了金融市场统一监管的英国，依然存在实施金融市场监管职责的金融服务局、承担金融稳定职能的财政部和英格兰银行等多个监管部门。而欧盟除存在三大监管机构外，监管权力更是分散在各成员国。因此，通过设立法制化的监管协调机构以加强监管体系的合作，是去除监管重叠和监管空白、解决多头监管弊端的重要选择。传统的多头监管向双峰监管甚至是一元的综合监管方式发展。

第四，加强宏观审慎监管。宏观审慎监管的核心是保障金融系统的安全，微观审慎监管的主旨是确保个体稳健性。然而，由于微观审慎监管的局限性，个体稳健并不代表集体安全，所以宏观审慎监管及其监管工具成为危机后金融监管改革的热点。在后危机时代的英国、美国、欧盟金融监管体制变革中，宏观审慎监管均赋权于央行，宏观审慎分析与政策以央行为主；微观监管体制取决于各自的金融结构和路径依赖，但从属于宏观审慎监管，需要遵守宏观审慎政策。需成立专门的机构——金融稳定监督委员会、金融稳定理事会、欧洲系统风险委员会，监控系统性风险，并对具有系统重要性的机构加强监管。

第五，实施覆盖市场空白的全面监管。此次金融危机暴露出许多监管漏洞，有的是源于监管理念和监管法律，有的是由于机构交叉却又覆盖市场不足形成的，但更多的是源于监管相对于创新的滞后性带来的监管空白，主要表现在对影子银行和资产证券化等金融创新的监管上。因此，强调全面监管，成为英国、美国、欧盟国家几个主要监管改革方案中的一致目标。在机构方面，美国提出要对包括对冲基金、私募股权公司和风险投资基金等在内的私营投资基金进行一定程度的监管。英国指出对冲基金应实行更严格的信息披露要求以及关于融资、杠杆率、投资战略、特定的投资头寸方面的信息报送要求等。欧盟委员会也提出建立全面监管框架的计划。在产品方面，对包括场外金融衍生品在内的全部产品进行监管，也成为共识。

第六，全面实施巴塞尔协议Ⅲ。金融危机爆发之后，巴塞尔委员会针对危机中暴露出的金融监管问题对巴塞尔协议进行了修订和完善，形成了巴塞尔协议Ⅲ。较之全球范围内实施进度不一的巴塞尔协议Ⅰ和巴塞尔协议Ⅱ，巴塞尔协议Ⅲ的全球实施在2010年韩国首尔的G20峰会上被成员国元首共同认可，并形成了基本一致的实施时间安排、明确的适用范围和一定的约束效力。巴塞尔委员会的27个成员国或地区都已经公布并开始实施巴塞尔协议Ⅲ，在非巴塞尔委员会和非欧盟成员国的大部分国家的实施也取得很大进展。

第七，加强国际监管合作。此次金融危机的快速蔓延充分说明，金融创新活动的国际化与金融监管本地化之间的矛盾日益加剧，面对全球系统性金融风险，任何一个国家无力单独防范和处置，扩大国际监管合作是抗击下一次全球金融危机的必然选择。美国的改革方案就提出，如果不能让国际监管标准同时提高，那么无论在国内采取什么监管行动，都将收效甚微，而且国内外标准的不一致会影响本国金融市场的竞争力，因此建议各国与其一同提升监管标准。欧盟改革方案将成员国相互分离的监管格局统一在泛欧监管体系框架内，这无疑有助于整个欧盟层面的监管合作。英国的改革方案认为，应通过推动制定国际标准和措施，充分发挥国际货币基金组织和金融稳定委员会的职能，来促进相互合作，加强国际监管架构的稳定性。

从全球的一些金融监管在危机前后的改进来看，大致的逻辑就是：从微观开始变成宏观和微观的结合，从事后开始到事前预防性和前瞻性，从定量到定量和定性的结合，比较重视监管和经济周期波动性的协调以及金融监管的国际协调。

随着中国经济金融规模的扩大，中国金融界越来越注重参与国际经济金融治理，提升国际影响力。但是，这一影响力不是靠空喊就能形成的，而是靠了解规则，熟练地利用国际平台去谈判、修订这些规则，使它在符合国际惯例的同时也更有利于中国金融业的发展，更适应中国金融机构的市场环境。可以说，在金融市场中，最关键、最有影响力的竞争就是规则的竞争。

在国际金融界，围绕巴塞尔协议展开的各种修订与讨论、争议，可以说就是典型的规则之争。这背后反映了不同经济体、不同金融机构的不同利益，不同的市场环境，不同的金融体制和谈判的影响能力、执行能力。

六大缺陷

每次金融危机，实际上都是从特定的角度暴露了当时的金融体系缺陷。只有明确把握了其中的缺陷，才能在规则的修订与改进中更有针对性。

从2008年美国次贷危机到现在，以巴塞尔协议为代表的国际金融监管体系，暴露出哪些不足与缺陷呢？大致来说，主要体现在如下几个方面：

第一，监管指标单一，过分看重资本充足率。1988年的巴塞尔协议Ⅰ非常简单，当时协议的核心内容之一就是关于资本充足率的约束规定。从历史上来看，它可以说是全球范围内第一次主要经济体共同遵守的一个关于银行监管的准则。

如果比较不同银行之间经营水平的高低，往往就能看到不同银行对资本充足率的经营策略。对比不同银行的资产负债表，可以发现，银行为了保证资本充足率，有的使用分子策略，在资本构成中采用核心资本、附属资本及资本创新工具；有的则使用分母策略，比如改进优质客户风险权重，调整风险资产，以达到减小分母的目的。所以这一个小小的公式，在当时确实发挥了重要作用，到现在也是金融监管的基础之一。

但是，在此次危机中也体现出，过于看重资本充足率也有过于单一的缺陷。近年来爆发危机时，不少银行的资本充足率都明显高于巴塞尔协议Ⅰ规定的8%的水平。比如，雷曼兄弟公司的一级资本充足率是11%，巴林银行1993年出现危机之前，资本充足率也远远超过8%。

第二，过于侧重微观监管的理念。面对微观的一笔笔贷款和一个个机构，现有的监管体系准则定得很严格。但对宏观层面形成的叠加和产生的恐慌，或者说宏观审慎问题，以前的监管体系很少会涉及。

第三，事后监管方法不足，出了问题再去救助，通常效果欠佳，且事倍功半。金融业有一个很重要的特点，就是收益和风险的错配。以商业银行对分支机构的考核为例，商业银行往往就不能很好地匹配风险与收益。例如，如果一家支行在经济扩张期，放了很多贷款，赚了很多钱，当期把奖金一分，相关人员跳槽或者换岗了，等到经济进入调整期，风险释放时，再事后追究责任，相关人员都不知道去哪儿了。所以在风险收益的错配状况下，这种事后监管方法自然就暴露出了不足。

第四，监管的协调不足。国家和国家之间，机构和机构之间，确实存在不少的监管漏洞和真空。

第五，监管的顺周期性。顺周期性是金融业存在的一个非常重要的特性。在上升周期面，贷款刺激经济上升、资产价格上涨，有了这些特征，再融资的时候，似乎账面上更为安全。但这个特征实际上放大了收益，低估了风险。到经济收缩期时，往往越是认真清理，不良率反而升高，风险也不断显性化。

第六，救助机制不健全。在通常的金融监管体系中，往往因为好多年没有出过金融机构的危机，所以当一个规模稍微大一点的金融机构真出大问题时，整个市场就会出现巨大的震荡。比如说，雷曼兄弟公司的倒闭可能是出乎市场意料的，但这种惊讶实际上就是市场没有预料到的风险，同时又没有安排事先的救助机制，因此往往对市场的冲击就会非常大。

这点从英国脱欧事件中也可以窥见一二。观察脱欧一两天前各大投行、报纸头条和研究报告可以发现，当时主流的观点基本上是认为“这是英国的朋友们一起开了个玩笑”，但谁能想到他们真投票支持了脱欧，因此影响才特别大。

当然，在中央银行学上有一个说法，即中央银行的救助必须是不确定的，如果中央银行的救助是确定的，就会激励金融机构铤而走险，赚的利润自己分，赔了钱央行买单，因而产生道德风险。所以，中央银行的救助必须是不确定的、摇摆的。

改进逻辑

从全球的一些金融监管机构在危机前后的变化来看，它们大致的逻辑是：从微观（原来主要重视一笔一笔地审批）开始变成宏观和微观的结合，从事后决策变为事前的预防性和前瞻性，从定量到定量和定性的结合，比较重视监管和经济周期波动性的协调以及金融监管的国际协调。这是各个国家共同的改革大方向。(www.daowen.com)

美国是危机爆发的源头，但也确实为改进金融监管体系做出不少的努力，例如《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》等都是影响较为广泛的案例。美国以前一直比较抗拒巴塞尔协议，但是在2012年首尔会议签署之后，于2013年7月正式立法接受了巴塞尔协议Ⅲ金融监管的资本规则。

欧盟的改革与美国有很多类似的地方，其实也是增进了资本金在监管机构间的协调，以及对波动比较大的对冲基金的监管、场外衍生品的场内化以及确定实施巴塞尔协议Ⅲ标准和清算指令的实施覆盖等方面。

从2007年一直到现在，英国金融监管的各项改革稳健推进，包括对银行改革的讨论文稿、特别条款法案都做了比较大的调整。具体来看，主要包括：其一，对金融监管体系做了很大调整，将金融服务局撤销，监管职能由金融政策委员会审慎监管局和金融市场新闻监管局来承担，将重点放到了系统性风险监管；其二，对有些问题机构的救助和处置机制实施改革，同时加强对金融业的薪酬制度的监管和对消费者的保护。

实际上，欧盟、英国、美国的金融监管改革的重点很相似：纠正不当的激励约束，加强市场透明度，注重系统风险、宏观审慎等。同时，各国基本上都成立了一个覆盖多领域的所谓的系统风险监控的机构或者说金融机构监管委员会，欧盟叫系统风险委员会，日本叫金融政策委员会。

以巴塞尔协议为例，从引进和落实的基本时间轨迹中也可以看到监管规则改进的逻辑。

从1988年7月实施巴塞尔协议Ⅰ到巴林银行倒闭，各国在反思后，意识到防范市场风险很重要，因此开始讨论巴塞尔协议Ⅱ，一直到巴塞尔新协议诞生。2004年实施巴塞尔协议Ⅱ时，又出现了新的金融危机，所以经过了一系列改革，到2015年才确立巴塞尔协议Ⅲ。不同的是巴塞尔协议Ⅲ不是一个很严格的监管框架，而是一组修修补补、不断完善的文件。

不同阶段的巴塞尔协议，实际上是监管规则和金融市场的互动，以及金融波动后金融危机反思的成果。不同时期的标志性事件、危机促使了监管体系的反思和改进，然后产生了新的监管规则和框架，这实际上就是一个不断演进的过程。

巴塞尔协议Ⅰ奠定了整个全球金融监管的基本框架，银行业监管的一个基本框架就是资本充足率等于资本除以风险加权资产，后面虽然有改进但是这个基本框架的变化不大。巴塞尔协议Ⅰ的基本内容是创立了全球认可的一个资本监管标准，表内资产分为五个档次，即0%、10%、20%、50%、100%，表外资产按照一定的信用转换系数转换为表内同等的风险资产，业务的扩张需要资本的约束，这就奠定了全球金融业进行比较的一个基本的参照系基础。

巴塞尔协议Ⅱ最有价值的部分在于对分母更加风险敏感，这一监管理念深刻影响了证券、基金和保险的监管，在不同领域这个约束指标虽然叫不同的名字，在保险业叫偿付能力，在证券业可能叫净资本，但基本上都是通过资本金来约束整个资产负债表和资产的扩张。

具体而言，那些业务结构风险资本消耗低的银行，分母就较小，就可以用同样的资本做更大的业务。这就展示出了不同银行的业务结构差异带来的业务竞争优势的差异。所以巴塞尔协议Ⅱ引入了信用风险、市场风险、操作风险，并分别对三种风险给予了不同难度、不同阶梯式的评估方法，越能够实施难度高的复杂的系统风险管理方法，越能证明你的风险管理能力高，验收合格之后，相应的占用资本金相对较低。因此节省了资本之后，其实就使得整个金融体系中风险管理能力强的金融机构扩张得更快。这个监管理念也可以叫作“激励相容”，促使监管者的目标和金融机构的业务发展目标相容。

巴塞尔协议Ⅲ真正有价值的地方在于强调分子的质量，在资本中要求提高不同的分子、不同的资本所需要覆盖的风险，重点是应对危机风险的吸收，建立更稳健、多层次的监管框架。

中国资本监管的沿革

中国资本监管的沿革，也是经历了一个逐步探索的过程。1995年的商业银行法中提出了8%的资本充足率，相当于正式采纳了1988年的巴塞尔协议Ⅰ。

对于中国而言，从一个滞后的实施者开始，到成为一个非常活跃的在巴塞尔框架下有发言权、在有些实施方面还走在国际前列的金融体系，取得了非常大的改进。

那么，在巴塞尔资本协议实施的过程中，中国银行业相应地出现了哪些积极的变化呢？

第一，原来都是在比规模，有了基本的资本约束后，还要看业务结构盈利能力，要把资本占用扣除之后再看能不能盈利，这是一个非常大的转变。

第二，原来大家比账面利润，但如果考虑风险，就不能仅仅看账面利润，还得看利润结构、资本占用、业务结构等。

第三，原来谁的资产规模大谁的排名就靠前，而现在还要比较盈利能力、风险控制能力。

第四，原来是强调事前审批式的控制，现在要学会对风险进行定价，一笔贷款定价的基本等于资金成本加上可能产生的尾余，加上资本的占用，再加上市场竞争的影响因素。

第五，商业银行盈利原来比较单一，主要是利差，有了资本约束之后才倒逼金融机构愿意去做一些不占用资本的业务，愿意去做一些资产证券化业务。

另外，在原来的监管体系中，动不动就谈比例关系，例如存贷比，这个是非常粗浅的表现。而资本管理是通过对资本的约束提供资本在不同业务之间的配置方案，通过资本在不同产品之间的配置来引导组合，推动整个银行业的管理上升到一个新的水平。

当前的中国银行业

当前中国银行体系的风险主要是信用风险，但是市场风险、操作风险也随着利率汇率的市场化而迅速上升，上述这些监管体系为中国未雨绸缪、防范这些风险提供了一个监管的参照框架，当前主要是信用风险的风险架构，也使得当前中国实施巴塞尔资本协议Ⅲ的难度相对要小一些、复杂程度也相对要低一些。当然，这也让中国的银行业在新的监管框架下逐步积累了经验和数据，争取在未来国际监管框架的完善中为发出中国声音提供新的空间。

在国际金融监管改革的大背景中，中国结合本国银行业具体情况，陆续出台了一系列的监管标准。其中，2013年起开始实施的《商业银行资本管理办法（试行）》标志着巴塞尔协议Ⅲ在中国的落地实施。从实施范围与标准来看，《商业银行资本管理办法（试行）》实现了信用风险、市场风险、操作风险、流动性风险和系统性风险监管的全覆盖，并且资本质量和风险计量的监管指标水平也高于国际标准。总体上讲，中国在监管方面引入巴塞尔协议，对提升银行业风险管理水平、完善资本监管制度大有裨益。

中国央行推出的MPA（Macro Prudential Assessment，宏观审慎评估体系，简称MPA）考核，实际上是对巴塞尔协议Ⅲ所提倡的宏观审慎监管的积极尝试。2017年4月，中国银监会发布了《中国银监会关于银行业风险防控工作的指导意见》，点题信用风险、流动性风险、房地产领域风险、地方债务违约、交叉金融产品、理财等十大重点风险领域，并将信用风险管控列于首位。这主要是针对在中国经济增速放缓、新旧动能转换和产业结构深度调整中，中国银行信贷资产质量与信用风险管理面临潜在巨大考验而加强风险管控的重要举措。中国商业银行应在“加强信用风险管控，维护资产质量总体稳定”的总体要求下，建立逆周期信用风险预警与管理机制，实施表内外资产全面信用风险管理，在实时评估信用风险底数的基础上，严控新增信用风险，化解存量风险，依据资本与风险计量标准，做好及时足额计提资产减值准备，增加利润留存，提升整体风险缓释能力。